политическому кризису в новой России.
Первый политический кризис конца 1992 года - смена Правительства
Парламент России, будучи не в состоянии сформулировать альтернативную
экономическую политику, тем не менее все яснее выражал недовольство той,
которая осуществляется. Осень 1992 года - это время когда, согласно обещаниям Президента России Бориса Ельцина при заявлении политики либерализации на V Съезде народных депутатов (октябрь 1991 года), должно было начаться "улучшение жизни народа". Естественно, что Президент опасался "предъявления счета" ему со стороны Парламента. В результате именно тогда, осенью 1992 года, впервые появились слухи о готовящемся разгоне Парламента, введении президентского правления.
Политический кризис разразился на VII Съезде народных депутатов (декабрь
1992 года): Съезд сокращает полномочия Президента в законодательной сфере
и в назначении Правительства; Президент призывает своих сторонников уйти
со Съезда и выступает с обращением к народу; на Съезде проводится голосование по вопросу об отрешении Президента от власти, не достает всего несколько
процентов голосов для принятия решения. Компромисс между Съездом и Президентом был достигнут на основе, прежде всего, изменения состава Правительства.
Однако, этот компромисс носил крайне неустойчивый характер. Политический
кризис в России с осени 1992 года стал перманентным и окончательно принял
форму конфронтации представительной и исполнительной властей.
К руководству Правительством пришло крыло "промышленников" во главе
с Виктором Черномырдиным. Однако, ожидания изменения идеологии экономических реформ оказались напрасными - Виктор Черномырдин оказался еще более "монетаристом", чем Егор Гайдар.
Вторая попытка справиться с инфляцией началась на рубеже 1992-1993
гг. От предыдущей она отличалась только тактикой: если в первой половине
1992 года российское правительство пыталось победить инфляцию посредством
"шоковой" (т. е., очень жесткой) денежной политики, то теперь курс был
взят на постепенный, последовательный "зажим" денежной массы и, соответственно, плавное снижение темпов инфляции.
В течение почти всего I полугодия 1993 года, действительно, удалось
обеспечить стабильное (приблизительно, на 1% пункт ежемесячно) снижение
темпов инфляции, составивших в мае 18.5%. В целом, это не сопровождалось
ни ухудшением промышленной динамики, ни ситуации с неплатежами. Однако,
дальнейшее ужесточение кредитно-денежной политики активизировало целый
ряд негативных процессов, находившихся до того в относительно стабильном
состоянии.
Уповая на использование исключительно монетарных антиинфляционных инструментов, российское Правительство питало надежду на то, что достижение запланированных показателей инфляции (7% в декабре 1993 г.) "перевернет" экономическую конъюнктуру само по себе: немедленно начнется "бум" частных инвестиций, хлынет иностранный капитал, предоставит кредиты МВФ и т.п. Действуя в этом русле, Правительство упрямо продолжало "зажимать" денежную массу, снизив ее в течение последних месяцев 1993 года до рекордно низкой отметки в 14% к декабрю 1991 года (в реальном исчислении).
Нарастание политических проблем, вызванных экономическим курсом, привело
к обвинению Президентом Парламента в срыве экономических реформ, отмене
Конституции, роспуску Верховного Совета и событиям октября 1993 года.
Парламент России и реформы: были ли экономические основания для роспуска
Верховного Совета?
Указ Президента N 1400 от 21 сентября 1993 года и последовавшие затем
события 3-4 октября, безусловно, явились центральными в политической жизни
России со времени подписания Беловежских соглашений о денонсации СССР.
Главное обвинение со стороны Президента бывшему российскому Парламенту
заключалось в "прямом противодействии осуществлению социально-экономических реформ". Попробуем проанализировать, насколько действия Парламента можно интерпретировать таким образом.
В этой связи, напомним судьбу основных столкновений по ключевым экономическим вопросам между Президентом (Правительством) и Парламентом в 1992-1993 гг: - земельная реформа, приватизация, бюджетная политика.
Земля.
На протяжении всего 1992 года разрешение реальной продажи
земли было предметом противоборства различных общественных сил и одним
из главных пунктов претензий Президента РФ Б. Ельцина к Съезду народных
депутатов и Верховному Совету. В конце 1992 года сторонниками Б. Ельцина
был организован сбор подписей (более 1 млн. человек) с требованием референдума по земле. VII съезд отклонил предложение о референдуме, одобрив, вместе
с тем, серию поправок к Конституции в духе требований сторонников Б. Ельцина. В результате был достигнут компромисс, приведший к тому, что проблема частной собственности на землю в течении всего 1993 года ни Президентом, ни Правительством специально не поднималась, что позволяет расценивать их реакцию как удовлетворение достигнутым результатом. В октябре 1993 года земельная реформа получила некоторое развитие (снятие временных ограничений с купли-продажи земли фермеров и пригородных участков горожан), однако, отсутствие политической воли у исполнительной власти так и не позволило достичь сколько-нибудь существенного продвижения в этом важнейшем направлении.
Приватизация.
В 1992 году Президент и Правительство, вопреки
закону о приватизации, ввели в действие систему приватизационных чеков.
Со стороны Верховного Совета противодействия не последовало; государственная программа приватизации на 1992 год также была утверждена без особых проблем. В начале 1993 года парламентской оппозицией была официально выдвинута альтернативная по отношению к проводимой политике приватизации программа - так называемый "четвертый" вариант приватизации (предоставление трудовым коллективам права выкупа до 90% акций своих предприятий по льготным ценам. Оставшиеся 10% и невыкупленные трудовым коллективом акции подлежали продаже на "чековых" аукционах. Все остальные "параметры" приватизации оставались теми же, что и в правительственной программе). Однако, никаких официальных решений, которые бы связывали руки Правительству, ни Верховный Совет, ни Съезд народных депутатов по этому поводу не приняли.
Борьба между Президентом (Правительством) и Верховным Советом на
уровне официальных решений началась лишь в июле 1993 года, когда Верховный Совет приостановил действие Указа Президента N 640 от 8 мая 1993 г. Главным поводом стала слишком высокая, по мнению Парламента, норма обязательной продажи на "чековых" аукционах акций вновь создаваемых акционерных обществ (29%). Эта проблема в самом деле нетривиальна: с одной стороны, государство должно выполнять свои обязательства перед населением по выпущенным ценным бумагам, с другой - слишком велик соблазн введения "особого порядка" для акций перспективных предприятий. Верховный Совет выступал в роли лоббиста администрации этих предприятий - с позиций "4-го варианта приватизации" (передачи акций трудовым коллективам). В последовавшей затем "борьбе" указов и постановлений победу одержало Госкомимущество, все существенные решения исполнительной власти по приватизационной политике формально были подтверждены.
Борьба с концепцией приватизации Госкомимущества со стороны Верховного
Совета была скорее разыгрыванием политической карты, чем целенаправленной
политикой смены модели экономической реформы, к тому же велась она по второстепенному вопросу. Уже во второй половине августа 1993 года внимание оппонентов Правительства переключилось на бюджет и борьбу с Министерством финансов.
Бюджет.
Со времени VI съезда народных депутатов (апрель 1992 года) между Парламентом и Правительством неоднократно возникали серьезные противоречия относительно меры жесткости финансовой и денежной политики.
Прежде всего, это касалось утверждения бюджета и поправок к нему, а также
политики Банка России, подчиненного Парламенту. Наличие разных точек зрения по этим вопросам представляется нам вполне естественным; к тому же, обычно удавалось достичь компромиссов. В частности, несмотря на постоянно возникающие противоречия, Правительство и Банк России (подотчетный парламенту) с весны 1993 года и до настоящего времени (середина 1995 года) действуют весьма скоординировано.
Борьба вокруг принятия уточненного бюджета на 1993 год является весьма
нелицеприятным эпизодом в деятельности Президента и Правительства. 22 июля 1993 г. Парламентом был принят бюджет с дефицитом 22,3 трлн. рублей – около 14% ВВП (хотя Минфин в пропагандистских целях использовал цифру 20%, занижая планируемый ВВП). Верховный Совет, в основном, оставался в рамках ранее принятых государственными органами решений (пришла пора расплачиваться за обещания, данные накануне референдума 25 апреля). Министерству финансов, безусловно, было известно об этих решениях. Однако, ни им, ни Правительством в целом не было своевременно предпринято соответствующих шагов для их изменения либо отмены. (Более того, в ноябре были опубликованы расчеты министерства финансов, из которых следовало, что дефицит бюджета увеличивается до 22,2 трлн. руб. только по решениям Президента и Правительства.)
Министр финансов заявил об абсолютной неприемлемости этого бюджета
и о подготовке предложения для Президента Б. Ельцина наложить вето на закон
о бюджете (что и было вскоре сделано). В одном из своих программных выступлений Президент обрушился на Парламент с обвинениями в сознательном провоцировании инфляции в стране.
Между тем, бюджет 1993 года оказался исполнен в тех же пропорциях
основных характеристик, которые были приняты Верховным Советом (дефицит
превысил доходную часть бюджета). И, кстати, самый большой дефицит в 1993
году имел место именно в IV квартале (в связи с "провалом" бюджетных доходов) - в условиях отсутствия контроля со стороны Парламента и возможности реализации любых мероприятий бюджетной политики со стороны Правительства. Кроме того, Минфин признал долг бюджета по итогам 1993 года в размере около 8 трлн. руб. (4.8% ВВП), который был возвращен в течение I полугодия 1994 года. Таким образом, Президент и Правительство не сумели улучшить бюджетную политику в 1993 году вовсе не из-за позиции Верховного Совета.
Вообще, спор по поводу того, будет ли бюджетный дефицит на несколько
процентов от ВВП больше или меньше - это пример из области обычной государственной практики во всем мире, а не повод для решительного изменения политического режима в стране. К тому же контроль со стороны представительной власти за исполнением бюджета традиционно крайне слаб и Минфин России, например, в условиях непринятого на 1993 год бюджета, продолжал действовать так, как считал нужным. Например, ввел в действие закон о повышении минимальной зарплаты с запозданием на 2-3 месяца (еще до роспуска Верховного Совета).
Рассмотренные примеры противоборства исполнительной и законодательной
властей по вопросам земельной реформы, приватизации и поправок к бюджету
на 1993 год однозначно свидетельствуют об отсутствии сколь-либо целенаправленного или жесткого сопротивления Верховного Совета экономической политике, проводимой Президентом и Правительством. Все основные столкновения в 1992-1993 годах носили скорее "демонстрационный" характер и заканчивались в пользу Президента.
Оснований для применения Президентом столь решительных неконституционных мер в отношении высшего законодательного органа России не было.
Причины политического противостояния "Президент - Парламент", окончившегося появлением Указа N 1400, на наш взгляд, следует искать не в "консервативности" Парламента, который был избран на одних из первых по-настоящему свободных выборах в СССР (1990 год), который избрал Б. Ельцина своим председателем (1990 год) и предоставил ему чрезвычайные полномочия для осуществления экономических реформ (1991 год). Причины - в явных неудачах экономической политики, проводившейся в 1992-1993 гг., в стремлении Президента переложить весь груз ответственности за эти неудачи на Парламент, и, с другой стороны, попытки использования этих ошибок лидерами Парламента для перераспределения власти в пользу Верховного Совета.
Указ N 1400 не был актом борьбы за реформы. Он был актом борьбы за власть.
В конце 1993 года в уникальных политических условиях полного отсутствия
контроля со стороны представительной власти радикальные реформаторы в Правительстве России настойчиво стремились доказать возможность сокращения инфляции, используя для этого исключительно монетарные методы. И, на первый взгляд, события развивались в желаемом направлении: в течение IV квартала 1993 года темпы инфляции заметно - почти вдвое - сократились. Но при этом вновь стали проявляться последствия "переужесточения" денежной политики. Первым и немедленным таким следствием явилось быстрое нарастание взаимных неплатежей между предприятиями. Отношение просроченной задолженности поставщикам к денежным средствам предприятий, сократившееся к середине 1993 года до 83%, затем стало резко расти - до 133% на 1 октября и 190% на 1 января 1994 года.
Если в начале 1992 года главной реакцией на жесткую денежную политику
было нарастание неплатежей, то в конце 1993 года предприятия, наряду с
увеличением взаимной задолженности, активно сокращают объемы производства.
Как следствие, сезонное осеннее оживление производства в 1993 году было
самым вялым (в то время как весной имело место сокращение темпов сезонного
спада по сравнению с 1992 годом). Результат - сохранение масштабов промышленного спада по итогам 1993 года практически на уровне предыдущего года.
С наступлением 1994 года рестрикционный характер денежной политики Правительства не изменился. Было обеспечено дальнейшее снижение среднемесячных темпов роста денежной массы М2 - до 8.6% в I квартале 1994 года (по сравнению с 12.3% в IV квартале и 17% в III квартале 1993 года). И вновь было достигнуто существенное снижение темпов инфляции - с 17.9% в январе до 7.4% в марте.
Практически параллельное сокращение темпов роста денежной массы М2 и темпов инфляции позволило все это время удерживать величину реальной денежной массы на чрезвычайно низком уровне - 14% к декабрю 1991 года.
Ужесточение денежной политики, значительная задолженность со стороны
государства по закупленной, но не оплаченной в 1994 году продукции, способствовали дальнейшему ухудшению финансового положения предприятий. Как следствие, просроченная задолженность поставщикам к концу I квартала уже в 3 раза превосходила денежные средства предприятий. И экономика не выдержала столь жестких финансовых ограничений и ответила колоссальным - почти на четверть - сокращением физических объемов промышленного производства в I квартале 1994 года. В марте его объемы опустились до уровня прогнозной (исходя из тенденций 1993 года) кривой промышленной динамики, построенной для 1995 года.
Дефляционный "шок" первых трех месяцев 1994 года явился, по сути, закономерным следствием правительственных попыток сбить темпы инфляции "любой ценой".
После этого в денежной политике вновь наступил период "смягчения". Последнее утверждение может показаться несправедливым: ведь темпы инфляции и после окончания I квартала продолжали последовательно снижаться - до рекордной отметки в 4.6% в августе. И, тем не менее, это так: среднемесячные темпы роста денежной массы М2, составившие в I квартале 8.6%, выросли почти до 14% во II квартале; в августе темп роста денежной массы М2 составил 12%.
Этот парадокс объясняется не только (и даже не столько) временным лагом
между ростом денежной массы и ускорением инфляции, но и еще одним, достаточно очевидным, обстоятельством: на весну-лето 1994 года пришелся "пик" строительства финансовых "пирамид" в российской экономике, периода своего рода "bubble economy" (экономика "мыльного пузыря"). Деньги населения, предназначенные для потребительского рынка, оказались в значительной степени оттянуты на рынок спекулятивных финансовых операций. Об этом, в частности, свидетельствует более чем двукратный скачок доли сбережений в доходах населения весной-летом 1994 года. Олицетворением этого периода явилась печально известная "МММ".
Масштабы деятельности последней испугали даже Правительство: именно после жестких обличительных выступлений со стороны Правительства (и в частности, премьер-министра В.Черномырдина) началась паника акционеров "МММ", которая привела к фактическому приостановлению деятельности компании. Дальнейшее развитие событий проходило по известному "принципу домино", и "мыльный пузырь" вскоре лопнул, в определенной степени спровоцировав "черный вторник" 11 октября на валютной бирже (падение курса рубля почти на 30% за один день).
Пикантность этой истории придает тот факт, что, несмотря на заявления
и даже некоторые практические шаги Правительства по пресечению деятельности "МММ" и их последователей, именно финансовые спекулянты внесли весомый вклад в борьбу Правительства с инфляцией летом 1994 года.
Поскольку сокращение темпов инфляции на этом этапе было достигнуто не
за счет ужесточения денежной политики, реальная денежная масса в апреле-августе росла и к концу этого периода достигла отметки в 20% к уровню декабря 1991 года.
Рост реальной денежной массы немедленно отразился на динамике неплатежей
и промышленного производства. Начиная с апреля, несколько замедлился рост
относительного (в сравнении с собственными денежными средствами предприятий) размера просроченной задолженности поставщикам; была сломлена тенденция ускорения спада промышленного производства, а затем, с августа, даже началось движение "вверх". Таким образом, "откат" в денежной политике вызвал адекватную тенденцию в промышленной динамике.
Наконец, с окончанием периода "bubble economy", корреляция между динамикой денежной массы М2 и темпами инфляции вновь восстановилась, и инфляция в IV квартале 1994 года подскочила до 15-16% в месяц. Накопленный в период "bubble economy" потенциал инфляции начал разряжаться, и его не смогло
сдержать ужесточение денежной политики в конце 1994 года: хотя среднемесячные темпы роста номинальной денежной массы М2 в IV квартале 1994 года сократились до 6-7%, инфляция продолжала усиливаться и в январе 1995 года достигла своего "пика", составив 18%.
С этой "стартовой позиции" для российской экономики начался 1995 год,
и начался он очередным и, судя по предварительным данным, очень резким
ужесточением денежной политики. Правительство начало новую - третью
"атаку" на инфляцию.
Каковы ее особенности? Прежде всего, Правительство
отказалось от использования кредитов Банка России для покрытия дефицита
федерального бюджета - из-за очевидных инфляционных последствий такой политики.
Вместо этого, было решено полностью перейти на неинфляционный механизм
финансирования бюджетного дефицита - путем заимствования свободных денежных ресурсов на финансовом рынке посредством размещения государственных ценных бумаг. Во-вторых, Банк России фактически прекратил предоставление централизованных кредитов коммерческим банкам. В-третьих, несмотря на практически 100%-ное поступление доходов, были резко (почти на 20% по результатам четырех месяцев) сокращены расходы бюджета. В-четвертых, посредством ряда жестких административных мер и массированных валютных интервенций, Банк России не только стабилизировал ситуацию на валютной бирже, но и спровоцировал с конца апреля относительно продолжительную (но, безусловно, временную) тенденцию к укреплению курса рубля - что также имело вполне определенный антиинфляционный эффект.
Все это позволило "сбить" темпы инфляции с 18% в январе до уровня в
7-9% в апреле-июне. Однако, по итогам I полугодия 1995 года уже можно говорить о провале антиинфляционной политики.
Решительные шаги антиинфляционной политики, заложенные в бюджет 1995
года, а также высокие темпы снижения инфляции в I квартале 1995 года породили у Правительства своего рода "эйфорию" скорой победы над инфляцией: в "Заявлении Правительства и Центрального Банка Российской Федерации об экономической политике на 1995 год" была поставлена задача сокращения среднемесячных темпов инфляции до 1% начиная со II полугодия 1995 года.
Однако, начиная со II квартала, ситуация изменилась, и темпы снижения
инфляции существенно сократились. В результате уже в I квартале 1995 года
был преодолен рубеж, намеченный в совместном "Заявлении ... " (около 30%
за год), а во II квартале - и инфляционный рубеж, заложенный в бюджет 1995
года (80% за год). Среднемесячные темпы инфляции в I полугодии 1995 года
оказались точно соответствующими прошлому году - 10% в среднем за месяц.
Здесь возникает первый вопрос - о причинах очередного "срыва" правительственной программы борьбы с инфляцией. Ответ находится довольно быстро: при ознакомлении с динамикой денежной массы выясняется, что несмотря на предпринятые меры по ограничению динамики денежной массы, ее темпы роста в среднемесячном выражении в I полугодии 1995 года (за исключением января) составили около 10%. Принимая же во внимание предварительные данные за июнь (14%), динамика денежной массы в I полугодии 1995 года может рассматриваться как повышательная.
Анализ динамики денежной массы, в свою очередь, порождает два новых
вопроса: во-первых, чем были обусловлены столь высокие темпы роста денежной массы M2 в рассматриваемый период; во-вторых, почему темпы инфляции оказались столь низкими в сравнении с темпами роста денежной массы M2?
Ответ на первый вопрос дает анализ динамики валютного рынка. Банк России
спровоцировал тенденцию укрепления курса рубля и, таким образом, вызвал
лавинообразный "сброс" валюты экономическими агентами. Это и привело к
скачку темпов роста денежной массы M2.
Анализ динамики рынка ГКО и особенностей бюджетной политики позволяет
ответить на второй вопрос. Относительно низкие темпы инфляции (в сравнении
с темпами денежной массы, а не с правительственными планами) объясняются
гипертрофированным расширением рынка ГКО (что ведет к "связыванию" все
более значительной части денежного рынка, обслуживающей рынок ГКО), а также существенным "урезанием" бюджетных (в том числе, социальных) расходов - на фоне 100%-ного "наполнения" доходной части бюджета.
Добавим, что у нас очень большие сомнения и по поводу стабилизации промышленного
производства. Традиционный промышленный спад в I полугодии 1995 года имеет характеристики, сопоставимые с предыдущими периодами (кроме 1994 года с 10%-ным январским "провалом"), что позволяет прогнозировать сокращение промышленного производства за 1995 год темпом, сопоставимым с 1992-1993 годами. Оптимизм, высказываемый Правительством весьма неубедителен, поскольку опирается на статистические упражнения: сравнения нынешнего спада (соответствующего по своим параметрам 1992 и 1993 годам) и крайне глубокого спада 1994 года.
Очередной провал экономической политики как фон для выборов 1995-1996 годов Правительство начинает "нервничать" - оно вышло в Думу с инициативой
повышения минимальной зарплаты и пенсии с 1 августа (а затем - с 1 ноября).
Это невиданный за годы реформ для российского Правительства шаг. Очевидно, что он может "подтянуть" реальную зарплату, но усилит инфляцию.
Итак, осенью 1995 года для всех станет очевиден провал экономической
политики Правительства - инфляцию снизить практически не удалось, промышленный спад продолжается, резко падает реальная зарплата, усиливается социальная дифференциация в обществе. Новым, критически важным фактором становится растущая безработица. Ясно, что для политической оппозиции это крайне выигрышная ситуация, для сил, поддерживающих нынешнюю политическую власть - проигрышная.
Главный вопрос выборов в такой ситуации - какая оппозиция победит -
"непримиримая" или "конструктивная.
Социально-психологические издержки инфляции
Принятые с настоящее время критерии успешности экономической политики
отражают формально-механистический подход правительственных экономистов
к оценке развития инфляционных процессов, не учитывающий реальный экономический рост, резкое повышение уровня безработицы и ухудшение социального здоровья общества. При анализе экономической политики ощущается серьезный вакуум идей о реальном механизме протекания инфляционных процессов, что затрудняет выбор правильной модели инфляции, адекватно отражающей сущностные стороны российской экономики. Современная инфляция является симптомом глубоких проблем в экономике и политической системе. Движущей силой их разрешения, согласно нашей теоретической доктрине, является поведение людей, их действия, а не слепые рыночные силы и деньги, которые создают материальные блага. В обществе еще не созрело понимание того, что корни инфляции находятся в социальных и политических конфликтах и ошибках в управлении экономикой.
