ФИНАНСОВАЯ АКАДЕМИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Институт «Налоговая полиция»
Кафедра информационных технологий
РЕФЕРАТ
На тему «Автоматизация информационного взаимодействия в системе органов государственного финансового контроля»
Научный руководитель доц. Никифоров А. И.
Москва – 2001 год
ПЛАН
ВВЕДЕНИЕ3
1. ЗНАЧЕНИЕ И ХАРАКТЕРИСТИКА ИНФОРМАЦИОННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ4
1. 2. Общая характеристика государственного финансового контроля и контрольных органов. 4
1. 2. Система информационного обеспечения контрольных финансовых органов6
2. ПРОГРАММНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА11
2. 1. Принципы построения системы автоматизации казначейского исполнения бюджета11
2. 2. Описание программных продуктов, реализующих казначейское исполнение федерального бюджета13
3. ПЕРСПЕКТИВА УЛУЧШЕНИЯ КОЛИЧЕСТВЕННЫХ И КАЧЕСТВЕННЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ С ПОМОЩЬЮ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ16
ЗАКЛЮЧЕНИЕ19
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ. 20
20
Введение
В любом обществе, государстве необходим контроль за расходованием государственных средств, своевременностью и аккуратностью пополнения государственной казны. В условиях качественного преобразования российской экономики, изменения структуры форм собственности, внедрения принципов федерализма происходят значительные изменения самой формы работы финансовых органов, а значит, обостряется проблема государственного финансового контроля. При этом роль этого вида контроля постоянно увеличивается в связи с необходимостью в новых условиях создать эффективный финансовый механизм распределения и перераспределения общественных средств.
С развитием новейших технологий, в т. ч. информационных, и НТП невозможно игнорировать процессы автоматизации как один из основных факторов повышения эффективности практически любой деятельности, тем более связанной с большими объемами различных данных, какой и является деятельность по осуществлению государственного финансового контроля.
Значение и характеристика информационного взаимодействия в системе государственных финансов
1. 2. Общая характеристика государственного финансового контроля и контрольных органов. , особенно в современных условиях постоянного недофинансирования, бюджетного дефицита, нехватки средств и вообще сложной экономической ситуации. Никакая, даже самая совершенная политика государства в области финансов не даст хороших результатов без построения эффективного государственного финансового контроля. Этот вид контроля обеспечивает эффективный процесс формирования и использования финансовых ресурсов во всех сферах экономики страны, без чего невозможно ее функционирование.
Существуют различные точки зрения на определение финансового контроля. Многие рассматривают контроль как самостоятельную функцию управления, другие - как особую стадию управленческого цикла или как вид деятельности определенных органов по проверке и сопоставлению фактических и запланированных показателей, а также как процесс, представляющий собой форму обратной связи, с помощью которой субъект управления получает информацию об управляемом объекте. Контроль, осуществляемый государством в области финансов, имеет свою специфику, к которой относятся обязательность для всех субъектов хозяйствования и строгая нормативно-правовая обоснованность. С точки зрения современного российского законодательства, государственный финансовый контроль определяется как "контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ".
Таким образом, государственный финансовый контроль можно определить как комплексную, многоаспектную, межотраслевую систему наблюдения государственными органами, наделенными законодательством контрольными функциями, за финансово-хозяйственной деятельностью хозяйствующих субъектов с целью установления законности и целесообразности финансовых и других операций, связанных с ними, а также для оценки экономической эффективности этой деятельности и выявления финансовых резервов.
Финансовый контроль может реализовываться в различных формах (предварительный, текущий, последующий) и методах (проверки, надзор, обследования, наблюдение, ревизии).
На федеральном уровне в соответствии с действующим законодательством к органам государственного финансового контроля относятся Счетная палата РФ, Контрольно-ревизионное управление аппарата Президента, Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ (Главное управление федерального казначейства и Департамент государственного финансового контроля и аудита), налоговые органы (МНС РФ и его территориальные органы, органы налоговой полиции), Государственный таможенный Комитет РФ, Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные службы федеральных органов власти, а также иные органы контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.
На уровне субъектов РФ к органам ГФК относятся Счетные и Контрольно-счетные палаты, контрольно-ревизионные органы. На этом уровне действуют территориальные органы федеральных органов контроля (так, например, на платных началах могут привлекаться контрольно-ревизионные органы Министерства финансов РФ). Также по закону "О финансовых основах местного самоуправления" органы местного самоуправления могут создавать свои собственные контрольные органы, в т. ч. муниципальную налоговую службу и казначейство.
Контрольные органы представлены различными ветвями государственной власти. Счетная палата образована представительным органом государственной власти - Федеральным Собранием, и подотчетна только ему. Также со стороны представительной власти созданы комитеты и комиссии Совета федерации и Государственной Думы, и контрольно-счетные палаты субъектов РФ. Остальные органы ГФК находятся в системе исполнительной власти или представляют Президента РФ.
1. 2. Система информационного обеспечения контрольных финансовых органов
С развитием рыночной инфраструктуры в России значительно возросло количество хозяйственных и финансовых связей между различными экономическими субъектами. Для успешного налогового контроля необходимо собирать и анализировать огромные объемы информации, касающейся этих связей. Существующее информационное обеспечение контрольных органов имеет ряд недостатков. Основным является то, что одна и та же информация предоставляется налогоплательщиками и получателями бюджетных средств неоднократно, т. е. дублируются информационные потоки. Кроме того, одни и те же данные проходят двойную и не всегда однозначную обработку в различных государственных учреждениях. Данную проблему должно решить эффективное информационное взаимодействие в рамках единой информационной системы, получая данные из которой каждый государственный орган сможет, с одной стороны, обрабатывать ее в разрезе собственных управленческих задач, а с другой стороны, это позволит проводить анализ на различных уровнях – от всего государства в целом до каждого конкретного субъекта. Информация в разрезе отдельных налогоплательщиков даст возможность аналитическим путем выявить любые налоговые правонарушения, проанализировав налоговые и иные финансовые поступления и расходования средств, хозяйственные связи данного экономического субъекта. , возможность обмена данными между различными государственными органами, использование ими общих баз данных как для текущей работы, так и для целей планирования и прогнозирования, что значительно усложняет структуру данной информационной системы. Данная задача должна решаться как на общегосударственном уровне в области создания глобальной системы обмена информации, так и на уровне отдельных министерств и ведомств, поскольку именно они могут определить состав и объем обмениваемой информации. Здесь также должны быть решены вопросы защиты от несанкционированного доступа к данной системе, выработки официальных межведомственных документов и форм обмена. На данный момент существует проблема доступа некоторых государственных органов (в частности статистических) к информации о налогоплательщиках, поступающей в налоговые органы, которая связана с защитой коммерческой тайны. Тем не менее необходимо учитывать, что объективная статистическая информации – залог правильного и точного прогнозирования, планирования и управления, поэтому возможно создание помимо единой информационной системы отдельных информационных потоков между государственными органами. Главное, чтобы эти взаимосвязи имели четкую правовую и техническую определенность.
Необходимо также отметить, что иногда разделение контрольных функций между различными органами исполнительной власти является искусственным, что дает повод думать об их объединении в будущем. Особенно это касается органов Министерства финансов, Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции, поскольку они не только пользуются одной и той же информацией, но часто выполняют одинаковые функции. Одним из способов такого объединения может стать создание единой глобальной информационной системы.
Глобальная система информационного обеспечения должна включать следующую информацию, поступающую от соответствующих государственных учреждений: сведения о поступлениях доходов и исполнения различных уровней бюджета, ведомость распределения регулирующих налогов и платежные документы к ней, решения о предоставлении и отмене льгот по налогоплательщикам, видам налогов, срокам предоставленных отсрочек, данные о стоимости лицензий, данные о страховании имущества и ответственности и т. п. – от органов Министерства РФ, в том числе от Главного управления Федерального казначейства, Департамента страхового надзора; сведения о налоговом учете налогоплательщиков, о нарушении налогового законодательства, об уплате штрафных санкций, о поступлении налоговых платежей, о задолженности по уплате налогов, о предоставленных налоговых льготах, перечень структурных подразделений налогоплательщиков и т. п. – от органов Министерства РФ по налогам и сборам РФ; сведения о налоговых правонарушениях, а также сведения, выявленные в ходе оперативно-розыскной деятельности (например, об открытых банковских счетах) – от органов Федеральной службы налоговой полиции РФ; сведения о безналичных платежах, в том числе соответствующие платежные документы, о состоянии банковских счетов, об итогах периодических проверок коммерческих банков и т. п. – от органов Центрального банка РФ; , о выявленных правонарушениях, о выявленных в результате оперативно-следственной деятельности банковских счетах и т. п. – от органов Министерства внутренних дел РФ; сведения об уплате различных таможенных платежей, о заявленной стоимости товаров и иного имущества, провозимых через таможенную границу РФ – от органов Государственного таможенного комитета РФ; статистическая информация, статистические коды и т. п. – от органов Государственного комитета РФ по статистике; данные о земельной собственности – от органов Государственного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству и архитектуры; сведения о приватизации собственности – от органов Министерства государственного имущества РФ; сведения об источниках доходов, о занятости в РФ – от Федеральной службы по труду и занятости; данные о регистрации организаций, о приобретении лицензий, реестры местных сборов и платежей – от органов местного самоуправления и органов исполнительной власти.
Автоматизация обработки данных сведений позволит соответствующим государственным органам не только качественно и в кратчайшие сроки выполнять свои функции по учету финансовых потоков, но и выявлять налогоплательщиков, уклоняющихся от постановки на учет или от уплаты налогов, или бюджетополучателей, расходующих бюджетные средства не по целевому назначению, путем проведения аналитических процедур. Автоматизация внутриведомственного документооборота позволит освободить рабочее время чиновников, использовать однажды введенные в автоматизированную информационную систему данные для различных целей и различными пользователями, не прибегая к использованию бумажных носителей, что значительно уменьшит вероятность ошибки «ручного набора».
Автоматизированная система информационного обеспечения должна включать следующие базы данных:
Государственный реестр налогоплательщиков, который будет включать идентификационные, статистические, ученые и другие характеристики (ИНН, адреса, сведения о руководстве, виды деятельности, ведомственная принадлежность, данные об учредителях, организационно-правовая форма, размер уставного капитала, форма уплаты налогов, наличие льгот по налогообложению, число дебиторов, задолженность предприятия перед бюджетом и т. п. ). При этом необходимо автоматическое выделение крупнейших налогоплательщиков, субъектов с большими суммами задолженностей и т. д.
База данных нарушений налогового законодательства, где должна собираться информация о характеристиках проведенных контрольных мероприятий, их результатов и решений, принятых на их основе. Эта база данных позволит более точно определять эффективность контрольных мероприятий, в том числе в разрезе различных контрольных органов.
База данных банковских счетов, которая содержит сведения о финансовых потоках в разрезе отдельных видов банковских счетов и банков.
База данных о налоговых поступлениях от юридических и физических лиц на лицевые счета государственного бюджета в разрезе видов данных поступлений (различные налоги, штрафные санкции, недоимки, переплаты), а также налоговых льгот.
Как показывает опыт, в настоящее время наиболее перспективной становится персонификация учета уплаты налогов, взносов, различных выплат и других движений государственных средств в разрезе отдельных юридических и физических лиц, государственных учреждений.
Характерным примером успешной автоматизации является банковская система. Также единая информационная система по персонифицированному учету создана в Пенсионном фонде РФ, в процессе создания находится такая система в рамках Министерства по налогам и сборам в разрезе каждого налогоплательщика.
Наибольшее использование автоматизации процесса управления финансами в настоящее время наблюдается в рамках федерального и региональных казначейств. Возможность в любой момент времени получать всю необходимую информацию об исполнении бюджета на любую дату и период, а также возможность оперативного контроля цен на продукцию и услуги подрядчиков и учета договоров, а также частичного ведения бухгалтерского учета у бюджетополучателей практически исключает любое нецелевое, а в будущем, с учетом гибких настроек систем автоматизации, и нерациональное использование бюджетных средств.
Таким образом, необходимость внедрения новейших технологий и научных разработок очевидна. Но также очевидно и то, что необходима государственная централизация такого внедрения, поскольку разрозненное применение информационных и компьютерных технологий приведет к тому, что в дальнейшем их объединение для создания единой государственной информационной базы будет практически невозможно или будет сопряжено со значительными издержками. Конечно, это потребует значительных капиталовложений, но при учете долгосрочной перспективы развития экономики России в целом, эти капиталовложения должны окупиться.
Программное обеспечение казначейского исполнения доходов и расходов государственного бюджета
2. 1. Принципы построения системы автоматизации казначейского исполнения бюджета
В области налогового контроля в данный момент наиболее автоматизированным является процесс казначейского исполнения бюджета. Эта система предназначена для управления бюджетными средствами в целях контроля за их целевым расходованием и поступлением. Она предполагает консолидацию финансовых ресурсов на едином счете бюджета (также только с этого счета должно производится расходование бюджетных средств), внедрение более совершенных технологий в процесс исполнения бюджета, в том числе в процесс финансового планирования и управления наличными средствами бюджета. Для этих целей было создано Федеральное казначейство в структуре органов Министерства финансов.
Несмотря на все положительные моменты внедрения данной системы исполнения бюджета, она имеет ряд недостатков, одним из которых является явное замедление движения бюджетных средств, что значительно снижает эффект от их использования. Это также определяет необходимость решения вопроса об автоматизации казначейского исполнения бюджета.
При казначейском исполнении бюджета можно выделить следующие процессы, подлежащие автоматизации: бюджетное планирование (создание и утверждение проекта бюджета); расчетное обслуживание (наиболее важным здесь является санкционирование расходования бюджетных средств); процедуры финансового контроля (в т. ч. операционный контроль, при котором нецелевое расходование становится физически невозможным, включающий контроль цен, договоров и т. д. ); управленческий учет и анализ.
На этапе создания и утверждения бюджетов необходимо предусмотреть использование отчетности предыдущих лет, возможность изменения существующих показателей (гибкий режим), желательно наличие автоматической генерации всех необходимых для принятия проекта бюджета документов, а также автоматическое создание перспективного финансового плана баланса финансовых ресурсов. Здесь необходимо выделение подсистемы учета договоров, которые заключают получатели бюджетных средств со своими поставщиками и подрядчиками. Принципом работы этой подсистемы должна стать аккумуляция в контрольном центре данных о планируемых и текущих договорах, степень их исполнения и состояние оплаты. При использовании информации о договорах, отчетности прошлых лет планирование бюджета будет более качественным, но и более трудоемким, что определяет необходимость использования современных методов анализа и моделирования.
При автоматизации процесса санкционирования расходования бюджетных средств для повышения его эффективности и исключения механических ошибок необходимо взаимоувязать следующие процессы: составление и утверждение бюджетной росписи, утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств. При этом идеальным был бы вариант автоматизированного взаимодействия органов казначейства, распорядителей бюджетных средств и конкретных бюджетополучателей. Для последних необходимо предусмотреть специальную подсистему, поддерживающую функции удаленного администрирования.
Наиболее сложной является автоматизация операционного контроля, который проводится до проведения самого платеже, т. е. при приеме заявки на платеж. При приеме платежного поручения казначейством осуществляется автоматическая проверка достаточности лимита, а также сверка с базой данных казначейства, которая может содержать любые задаваемые администрацией параметры срочности и приоритетности. Желательно на этом этапе автоматически проверять заданные в контрактах и договорах цены, что должно исключить возможность злоупотреблений путем закупки товаров по заведомо завышенным ценам. Но при этом без предварительного согласования договоров с государственными органами невозможно обойтись без конфликтных ситуаций. Поэтому подсистема учета договоров должна быть двухуровневой и иметь обратную связь, т. е. на первом этапе в систему заносятся предварительные параметры договоров (условия, стоимость, сроки и т. п. ), получаемые от бюджетополучателей, а затем они должны быть либо подтверждены, либо бюджетополучателю отправляются замечания по договору.
Автоматизация процесса бюджетного учета и генерация отчетности должна проводится с учетом специфики бюджетных организаций, т. е. должен быть предусмотрен бухгалтерский учет как у самого казначейства, так и у получателей бюджетных средств в соответствии с Планом счетов бюджетного учета, формирование первичных документов, а также ведение аналитического учета, контроль состояния счетов и документов, выпуск различных форм отчетности за любые временные периоды и т. д.
2. 2. Описание программных продуктов, реализующих казначейское исполнение федерального бюджета
В этой сфере необходимо учитывать необходимость автоматизации как у органов казначейства, так и у конкретных получателей бюджетных средств, в том числе бюджетных распорядителей.
Существуют различные разработки для решения данных вопросов автоматизации казначейского исполнения бюджета.
Авторы публикаций об этих программных продуктах утверждают, что в этих пакетах автоматизированы важнейшие функции учета – учет финансирования расходов бюджетов различных уровней, бюджетных и внебюджетных фондов, учет бюджетных обязательств и их лимитов, полных бухгалтерский учет с выходом на баланс исполнения бюджетов. Здесь также предусмотрены функции распределения доходов по уровням бюджетов и по фондам до формирования, электронного обмена и свода различных отчетов. В программах предусмотрен специальный модуль, который представляет собой автоматизированное рабочее место руководителя («АРМ руководителя»). С его помощью можно получать информацию об исполнении бюджета в виде аналитических графиков, диаграмм, таблиц и т. п. Достоинством данных программ является наличие единой нормативно-справочной информации. Ядром данных систем является единый план счетов, на его основе формируется бухгалтерская отчетность.
Для автоматизированного взаимодействия органов казначейства между собой, а также с финансовыми и налоговыми органами, кредитными учреждениями, с расчетно-кассовыми центрами ЦБР, с распорядителями и получателями бюджетных средств предусмотрены функции электронного обмена информацией. Также возможен прием от государственных налоговых инспекций базы налогоплательщиков, заключений (форма №21) и передача сводного реестра поступивших доходов в разрезе налогоплательщиков, платежей, уровней бюджетов и т. д.
В данных программных пакетах предусмотрена некоторая защита информации – закрытие дня, месяца, ограничение доступа на просмотр документов, введенных другими пользователями.
Программный продукт «Центр-Ф» реализован по технологии «файл-сервер» и не требователен к аппаратному обеспечению. В 1998 г. прошло его тестирование в управлении федерального казначейства по Самарской области. В 1999 г. прошла его опытная эксплуатация, а в 2000 г. – промышленная. На данный момент этот программный комплекс принят для свободного распространения в территориальных органах федерального казначейства.
«Центр-КС» более требователен к аппаратному обеспечению, поскольку реализован по технологии «клиент-сервер». В 2001 году проводится его опытная эксплуатация в управлениях федерального казначейства по Чувашской республике и Новгородской области. Преимуществом данного пакета является возможность обрабатывать большие потоки информации за меньшее время, т. е. он обладает более высокой производительностью и надежностью, а также большими возможностями защиты информации.
Недостатком данных программных продуктов можно назвать то, что основное место в них уделено не контрольным и аналитическим функциям, а учетным. Хотя с точки зрения автоматизации информационного взаимодействия между различными контрольными органами это возможно и к лучшему, поскольку собранная и структурированная учетная информация будет лучше проанализирована в едином центре, нежели в территориальных контрольных органах. Тем не менее функция оперативного контроля, включающего контроль цен и условий договоров, является на данный момент необходимой составляющей для эффективной работы данных государственных органов.
Для решения же проблемы учета и контроля у бюджетных распорядителей наиболее популярной является система «Парус. Бюджетное финансирование». Наиболее интересными ее характеристиками являются следующие: возможность автоматизированного приема заявок от бюджетополучателей в электронном виде, на основе которых составляется сводная бюджетная заявка; автоматизированное поквартальное распределение утвержденных бюджетных ассигнований – формирование бюджетной росписи; формирование сводной сметы доходов и расходов на основе смет, предоставленных бюджетополучателями; возможность в процессе исполнения бюджета изменять параметры бюджетных ассигнований; накапливание данных об исполнении бюджета (сохранение первоначальных данных);
; обеспечение сопряжения с программными средствами органов федерального казначейства по приему-передаче лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования на бюджетных носителях.
Таким образом, хотелось бы отметить, что несмотря на наличие различных программных продуктов, которые могли бы обеспечить автоматизацию процесса исполнения бюджета, современная система автоматизации контрольных органов далека от совершенства. В частности, нет единообразного программного продукта, который мог бы применяться практически на всех уровнях и полностью соответствовал бы требованиям качественного взаимодействия контрольных органов. Хотя здесь проблема состоит больше в наличии технического, а не программного обеспечения.
Перспектива улучшения количественных и качественных показателей государственного контроля с помощью информационных технологий
В периодической литературе встречаются различные предложения по повышению эффективности финансового контроля. Безусловно, государственный контроль, как и всякая управленческая функция, нуждается в соответствующем финансировании и поддержке, в том числе и публичной. Но тем не менее, это всего лишь необходимое, а не достаточное условие для достижения положительных перемен в этой области, поскольку прежде всего необходимо выработать концепцию реформирования, соответствующую основным государственным целям и задачам.
В настоящий момент рыночный сектор экономики гораздо более приспособлен к сокрытию налоговых правонарушений (как технически, так и по аналитическим методам), чем органы государственного налогового контроля, поэтому проведение дальнейшей автоматизации процессов государственного финансового контроля и применение современных информационных технологий необходимо не только для казначейского исполнения бюджета, но и для всей контрольной системы государства в сфере финансовых отношений. Как уже отмечалось ранее, на данном этапе объединение информационных подсистем контрольных органов является одним из наиболее перспективных направлений развития государственного финансового контроля.
До создания единой информационной базы открытым остается вопрос о способах и методах ее аналитической обработки. Интересным мне показалось, предложение использования в указанных целях матричного баланса. По данным, получаемых от налоговых, бюджетных органов, а также от самих экономических субъектов, можно получить информацию, характеризующую перемещение денег и товаров в форме матричного баланса. По данным этого баланса можно определить все происшедшие за период хозяйственные операции, сопровождаемые денежным оборотом, а также их экономическое содержание и последствия. При этом, баланс можно анализировать на уровне предприятия, отрасли, региона, всего народного хозяйства, а также определять проблемные отклонения сальдо счетов от нормы, что в дальнейшем поможет найти решение этих проблем. Помимо улучшения контрольных функций государства, использование данной модели даст возможность более грамотно осуществлять прогнозирование и планирование.
