Более или менее реальным преимуществам республик является право устанавливать свои государственные языки (часть 2 статья 68). Это провоцирует на введение языковых цензов для занятия государственных должностей, то есть ущемление прав не титульных наций. Требование владения государственным языком республики установлено для кандидатов на пост президента в Башкортостане, Бурятии, Якутии. Свою позицию не выработал Конституционный Суд, сославшись на отсутствие нормативной базы [3, ст.114].
Основу подлинной асимметрии Российской Федерации создает заложенная в Конституции возможность различных вариантов распределения компетенции между Федерацией и её субъектами.
Согласно части 3 статьи 11 Конституции, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеральными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Из этой формулировки (с учетом положения ст. 15) можно сделать вывод о приоритете Конституционного регулирования федеральных отношений. Тогда договорное разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться лишь в соответствии с нормами статьи 71-73 Конституции, то есть сводиться к распределению полномочий между Федерацией и её субъектами внутри предметов совместного ведения (статья 72), и к передаче Федерации отдельных полномочий из сферы исключительной компетенции субъекта (статья 73). Однако часть 3 статьи 11подобного ограничения не содержит, а ее нормы, в силу части 2 статтьи16, имеют большую юридическую по сравнению с положениями статьи 71-72-73(части 1) [3, ст.114].
Центр включает в себя не только исполнительную, судебную, законодательную власти, но так же и представительный орган Верхнюю Палату Федерального Собрания, Совет Федерации, отличает своеобразный дуализм: он одновременно является федеральным и представительным органом субъектов Федерации [21, ст.105]. Данный штрих, внесен едва ли не в последний день его доработки (согласно материалам Конституционного Совещания, непосредственно по инициативе Б. Н. Ельцина), окончательно прояснил облик оригинальной Российской модели разделения властей. Придание ей легитимности в ходе референдума 12 декабря 1993 года, разумеется, остановил дискуссии о значении ее отдельных компонентов.
Но порядок работы Совета Федерации, который заседает два раза в месяц, не способствует усилению его влияния [21 ст.105]. Совет Федерации был назван «спящим гигантом российской политики»[17].
Президент В.В. Путин, внес на рассмотрение Государственной Думе пакет законов, которые предусматривают реформирование всей вертикали власти, и в частности Совета Федерации, который должен стать полноценной верхней палатой, равной с Государственной Думой в законодательном процессе.
Б. Страшун предлагает включать бывших президентов в состав Совета Федерации, по итальянскому примеру [23,ст.148].
2.2 Федеративные договора
В 1993года были подписаны федеративные договора со всеми субъектами Российской Федерации (кроме Татарстана и Чечни). В 1993 году у президента была возможность пойти по пути строительства конституционной федерации. Но для этого необходимо создать механизмы реализации соответствующих положений Основного Закона. Президент же, пошел по другому пути [10, ст. 22]. Он пописал с Республикой Татарстан договор, в котором предоставлял данному субъекту Федерации полномочия, выходящие за рамки федеральной Конституции. Тогда подобное можно было как-то объяснить, ведь Татарстан не подписал Федеративный договор, и нужно было снять конфликт между Москвой и Казанью, длившийся к тому времени четыре года. Подписание отдельных договоров получило продолжение, в подписании последующих договоров с Башкортостаном, с Республикой Саха (Якутия), другими республиками, а с 1996 года с краями, областями, автономными округами [15, ст.21].
Это было одним из наиболее тревожных направлений развития российского федерализма за последние годы. Подобные соглашения стремительно подрывают авторитет федеральной Конституции. Зачастую двухсторонние договоры наделяют субъекты Федерации значительными правами по использованию природных ресурсов, расположенных на их территории, специальными налоговыми льготами. И другими политическими и социально-экономическими привилегиями [20, ст.10]. Все это объяснялось «политической целесообразностью». Замечу, что пик данных акций пришелся на период перед президентскими выборами 1996 года [15,ст.21].
Можно долго спорить, существовала ли реальная опасность отделения Татарстана от России. По мнению, Минтимира Шаймиева, благодаря этому договору была сохранена государственная целостность Российской Федерации [27,ст.15]. Но Борис Николаевич Ельцин подписал этот фактически конфедеративный договор. И в итоге мы имеем, 87 субъектов, конфедеративный договор с Татарстаном, а с Чечнёй вообще непонятно, а в составе Федерации или нет [10, ст.22].
По мнению, Лысенко, этот компромисс породил «дурную бесконечность». В Конституции записано, что «все равны». А один субъект стал «самым равным». Началась безумная гонка «за равность», которая продолжается уже пять лет. Около пятидесяти субъектов подписали договоры с центром, а остальные на очереди. Тот кто «бежал» среди первых, прихватили приличный мешок льгот [10, ст. 22], столь прибыльные отрасли, как добыча и переработка нефти, а так же производство электроэнергии, были выведены из-под юрисдикции центра и переданы в собственность субъектов. В результате подписания в июне 1995 года договора между центром и Республикой Саха (Якутия) в собственность республики перешло 26%добываемых алмазов на ее территории, 30% золотодобычи и несколько меньший процент запасов нефти и газа [20, ст.10]. По данным, приводимым А. Лавровым, совокупные налоговые потери Федерации, ставшие следствием заключения лишь четырех специальных бюджетных соглашений с Республиками Карелия, Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) составил 2.3% всех бюджетных поступлений 1994 года [14].
Из сорока договоров, подписанных к концу 1997года, 9 были подписаны с республиками, 4 с краями, 4 с автономными округами, и 23 с областями. Иные, так называемые мини-соглашения между регионами и отдельными министерствами [20,. ст. 10].
Вообще развитие договорных начал в регулировании отношений центра и регионов могло бы привести к относительной конфедератизации России. В договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в 1994-1995 годах осуществлялось перераспределение и предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Однако затем возобладало представление о верховенстве конституционных норм и недопустимости отхода в двухсторонних договорах от предусмотренной им вариантов разграничения.
Федеративным Договором, разграничиваются полномочия федеральных органов власти и органов государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации. При этом договор не может устанавливать, либо изменить конституционный статус субъектов Российской Федерации и в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленное статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Одновременно указывалось, что в договоре могли определяться предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными особенностями конкретного субъекта РФ. Очевидно, здесь имелось в виду пополнение перечня предметов совместного ведения за счет исключительной компетенции субъекта Федерации. Содержательную основную часть договоров должны были составить соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам ведения установленным в статье 72 Конституции и перечисленным в договоре [3, ст.116] .
Первые внутрифедеральные договоры с областями –с Калининградской и Свердловской – были одновременно последними «индивидуальными» договорами. Если Договор с Калининградской областью, по сути, дополнял Федеративный Закон от 22 января 1996 года «Об особой экономической зоне в Калининградской области», то Договор со Свердловской областью являлся своеобразной компенсацией Конституции, так и не созданной Уральской республики - в нем был установлен перечень предметов ведения. Все последующие договоры суть «шаблонные».
Отличительной особенностью Договоров 1996 года, являлось отсутствие прямых противоречий с Конституцией Российской Федерации. Если договорами 1994-1995 годов ст.71-72 Конституции Российской Федерации откровенно переписывались в нужном ключе, то договоры 1996 года, в основном, только дополняли и конкретизировали статью 72. В то же время имели место косвенной ревизии конституционных положений.
Договоры, подписанные в 1997 году ввиду практически полной идентичности содержания и структуры, можно назвать «договорами-клонами». Дополнение и конкретизация конституционных норм, а в ряде случаев и их ревизия, осуществлялись по единой модели («модифицированная» версия Договора со Свердловской областью).
В 1998 году были заключены договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москва.
Заключение договора о разграничении предметов ведения и полномочий с городом федерального значения Москвой было недопустимо. В статье 6 Устава города Москвы содержится положение, достойное того, чтобы его процитировать: «На основании статьи 66 Конституции Российской Федерации, в соответствии с определенным статьей 65 Конституции Российской Федерации статусом города Москвы как города Российской Федерации и как субъекта Российской Федерации, во исполнение требований статей 11, 32 и 131 Конституции Российской Федерации и настоящим Уставом устанавливается двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы - правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов». Насколько эта правовая конструкция соответствует Конституции РФ (ст. 12) и Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как представляется, должен решить Конституционный Суд РФ (если будет инициирован соответствующий запрос).
Что до Договора, то, во-первых, он фактически создает прецедент разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и муниципальным образованием, что не предусмотрено Конституцией. Во-вторых, в самом Уставе города Москвы отсутствует разграничение компетенции ее властных органов на компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это затрудняет разграничение полномочий властных органов города Москвы по конституционным и договорным предметам ведения.
Кроме того, что касается специфики города Москвы как столицы Российской Федерации, то Конституцией РФ предусмотрено принятие специального федерального закона (ч.2 ст. 70). И такой закон есть - Закон РФ от 15 апреля 1993 г. №4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации».
Положение закрепило, что договор о разграничении предметов ведения и полномочий не может устанавливать или изменять статус субъекта РФ, изымать или перераспределять конституционные предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, но может определять предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъекта (абзацы четвертый, пятый, восьмой п.4). Следовательно, признано допустимым договорное дополнение и конкретизация конституционного перечня предметов совместного ведения. Но с учетом региональной специфики.
Договоры 1998 года, как и все прочие, содержат ссылки на некие географические, природные, экономические, социальные, национально-культурные и иные особенности соответствующих субъектов РФ, предопределяющие предметы совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти соответствующих субъектов( преамбула и статья 2 договоров с Республикой Марий – Эл, Амурской, Воронежской, Ивановской, Костромской областями и с городом Москвой). И действительно - определенную часть договорных перечней составляют конкретные «специфические» предметы ведения. К примеру, в Договоре с Амурской областью- социально-экономическое развитие территории области, приравненных к районам Крайнего Севера(п. «д» ст.2) Но, помимо «специфических» предметов совместного ведения, в договорные перечни включены предметы совместного ведения, по сути, «универсальные», актуальные для всех субъектов Федерации, не связанные с какой-либо региональной спецификой. Разумеется, все «универсальные» предметы ведения считаются «специфическими». Ведь признать, что эти положения носят универсальный характер, а отнюдь не обусловлены спецификой соответствующих субъектов, - означает признать, что договоры составлены с серьезным нарушением требований Положения.
Договоры устанавливают перечни полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения.
Конституция РФ не предусматривает заключения соглашений о разграничении полномочий органов исполнительной власти, но это предусматривает Положение. Последние определяет соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий. В текстах договоров эта норма воспроизводиться, но дополняется оговорками о том, что соглашения могут быть заключены как одновременно с подписанием договоров, так и в любое время после их вступления в силу.
Из Положения также вытекает, что предметом соглашений о разграничении полномочий по договорным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, названным в договорах. Однако во всех договорах 1998 года фиксируется, что полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и соответствующих субъектах Российской Федерации по конкретным предметам совместного ведения, установленным Конституцией РФ и перечисленным в соответствующих договорах, определяется соглашениями, «если иное не установлено федеральным законодательством».
По сути, речь идет о параллельном договорном регулировании по предметам совместного ведения, о порядке, альтернативном (и противоречащем) предусмотренному законодательству.
Наделение полномочиями . Одним из видов соглашений о делегировании полномочий, прописанным в договорах, следует считать соглашения между органами исполнительной власти Российской Федерации и соответствующих субъектов Российской Федерации о на делении органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации полномочиями территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (ст. 11 Договора с Республикой Марий Эл. ст. 1 0 Договоров с Амурской, Воронежской, Ивановской, Костромской областями, ст. 12 Договора с городом Москвой).
При этом во многих договорах в перечнях предметов совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и соответствующих субъектов Российской Федерации отдельными положениями прописываются «согласованная кадровая политика» или «проведение согласованной кадровой политики». Как правило, идет речь о назначении (и освобождении от должности) руководителей федеральных предприятий, организаций, учреждений. Но в отдельных договорах в перечнях полномочий органов государственной власти Российской Федерации зафиксировано согласование с органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации кандидатур руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (п."ж" ст.4 Договора с Воронежской областью, ст.8 Договора городом Москвой).
Однако согласование кандидатур руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной ' власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации признано противоречащим Конституции РФ (ч.1 ст.78) Постановлением Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. №3-П подолу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области.
Следовательно, указанные положения договоров являются неконституционными
Бюджетные вопросы. Договоры 1998 года предусматривают возможность заключения соглашений, определяющих состав и размер доходов, поступающих в виде средств от федеральных налогов в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации, "если они прямо не установлены федеральным законодательством". Сторонами таких соглашений названы Правительство РФ и администрации (или правительства) соответствующих субъектов Российской Федерации.
Поскольку федеральный бюджет и федеральные налоги - конституционные предметы ведения Российской Федерации, полномочия по ним вообще не следует затрагивать в договорах. Договорное определение состава и размера доходов, (компенсации), поступающих в виде средств от федеральных доходов в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации, не предусмотренным в Конституции и федеральных законах.
В договорах устанавливается возможность сохранения и расширения объема льгот, некогда предусмотренных для всех субъектов Российской Федерации в законах о федеральном бюджете.
Данный вопрос должен решаться в едином порядке, через федеральные законы, возможно, через указы Президента РФ, но не путем партикулярного договорного правотворчества.
Подобные подходы к проблеме бюджетного федерализма – установление индивидуального порядка межбюджетных отношений между Российской Федерацией и соответствующими субъектами Российской Федерации ("исправление" Федерального бюджета) - противоречат конституционным принципам равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст.5) и единства экономического пространства Российской Федерации (ч.1 ст.8).
Вопрос о природных ресурсах . « Общие» формулировки договоров о разграничении полномочий по использованию природных ресурсов или разграничении государственной собственности на природные ресурсы посредством соглашений носят весьма условный характер. Они, по сути, либо дублируют, либо конкретизируют положения федеральных законов. Бесспорно, положения того же Закона "О недрах" или Водного кодекса нуждаются и в пересмотре, и в конкретизации. Но не лучше было бы издать единые федеральные законы о разграничении государственной собственности на природные ресурсы, о разграничении полномочий по использованию природных ресурсов? Конечно, рано или поздно это придется сделать. А пока: одним "конкретизация", а другим - "пробел в законодательстве"
Налоги и сборы. Согласно Конституции РФ, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п."и" ч. 1 ст.72); общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, а также система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, устанавливаются федеральным законом (ч.3 ст.75).
Принципы налогообложения и сборов, непосредственно предопределяемые Конституцией РФ, находятся в ведении Российской Федерации (п."а" ст.71). К ним относятся обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя единую налоговую политику (ч. 1 от.8, ст.74, п."б" ч. 1 ст. 114), единство налоговой системы (п."ж" ст.71 ), равное распре деление налогового бремени (ч.2 от.8, ст. 19, 57) и установление налоговых изъятий только на основе закона (ст.57).
Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997г., установлено, что перечень налогов субъектов Российской Федерации, содержащийся в Законе, носит исчерпывающий характер. Это означает, что субъекты Российской Федерации не вправе вводить надои и сборы, не упомянутые в Законе.
Под установлением налогов субъектов Российской Феде рации законодательными актами Российской Федерации следует понимать рамочное регулирование, основанное на положениях Конституции РФ. Установление налога субъектом Российской Федерации означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку исчерпывающий перечень налогов субъектов Российской Федерации порождает только право, но не обязанность установить налог. Установление налога субъекта Российской Федерации означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налоге обложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок.
Международные отношения.Договоры 1998 года закрепляют право соответствующих субъектов Российской Федерации выступать самостоятельно 1 по поручению органов государственной власти Российской Федерации участниками международных и внешнеэкономических связей, "если это не противоречит Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и международным договорам Российской Федерации", [ заключать договоры (соглашения) с административно - территориальными единицами иностранных государств, субъектами иностранных федеративных государств и иными иностранными партнерами (ст. 1 4 договоров с Республикой Марий Эл, Костромской областью и городом Москвой, ст. 13 договоров с Амурской, Воронежской и Ивановской областями). Фактически, речь идет об установлении ограниченной международной правосубъектности отдельных субъектов российской Федерации. При этом в договорах предусматривается координация субфедеральных международных и внешнеэкономических связей органами государственной масти Российской Федерации "в соответствии с федеральным законодательством".
Опережающее правотворчество и место договоров в правовой системе. Договоры 1998 года предусматривают право соответствующих субъектов РФ на «опережающее правотворчество» - осуществление собственного правового регулирования по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ до принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Зафиксировано, что при принятии федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации нормативные правовые акты соответствующих субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с первыми. Законы и иные нормативные правовые акты соответствующих субъектов РФ, не приведенные в соответствие с федеральным законодательством, применению не подлежат.
Не совсем понятно, для чего в договорах вообще прописываются эти нормы. По-видимому, их следует толковать как параллельные договорные гарантии. Ведь, во-первых, право субъектов РФ на «опережающее правотворчество» было признано еще в Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. №3-п по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской области. Во-вторых, приоритет федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации над законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ установлен в Конституции РФ (ч.5 ст.76) и не нуждается в дополнительном санкционировании. В-третьих, в других статьях договоров, в связи с попытками определения места договоров в правовой системе, конституционная иерархия нормативных правовых актов существенно корректируется, в результате чего возникает вопрос о юридической силе договорных норм в принципе.
Так, многие договоры устанавливают примат собственных норм над нормами законов и иных правовых актов соответствующих субъектов РФ, а также над нормами правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых в одностороннем порядке и противоречащих нормам договоров.
Отдельно указано, что если нормативными правовыми актами Российской Федерации, действие которых распространяется на все субъекты РФ, будут установлены права, льготы и преимущества для субъектов РФ, большие, чем установленные договорами, то в отношении соответствующих субъектов РФ применяются положения нормативных правовых актов Российской Федерации.
Но в целом договоры по-прежнему «помещены» между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Упрощенно, - договоры имеют приоритет над субфедеральным законодательством и актами федеральных органов исполнительной власти, но федеральные законы и, конечно, Конституция РФ имеют приоритет над договорами. Какова тогда юридическая сила договорных норм? Вопрос не такой простой, как кажется. С формальной точки зрения большинство договорных норм вообще не должны применяться. Но могут применяться и применяются. Иначе, зачем заключают такие договоры? Исключение подтверждает правило. Но исключение не должно отменять правило.
Не требует обоснований необходимость определенного дополнения и конкретизации конституционных положений, тем более что сама Конституция предполагает такую возможность. Однако любая индивидуализация федеративных отношений должна быть основана на некой существенной специфике конкретного субъекта Федерации. Специфике, требующей особого, отличного от общего, порядка и формы регулирования отношений. Внутрифедеральные договоры и 1994-1995, и 1996, и 1997-1998 годов, в основном, наделяют отдельные субъекты Федерации преференциями, льготами, дополнительными правами, имеющими универсальный характер. Безусловно, Договор с Республикой Татарстан и Договор с городом Москвой содержательно отличаются друг от друга. Но концептуально они тождественны. Формы разные - суть одна. Вместо принципа равноправия торжествует принцип «все равны, но некоторые более равны, чем другие». По большому счету ч.4 ст.5 Конституции Российской Федерации означает следующее: если какой-либо субъект Федерации тем или иным способом (федеральным законом, указом президента, договором, соглашением и т.п.) расширит свои права, то это автоматически распространяется на все остальные субъекты Российской Федерации. На практике этого, конечно, не происходит. И это правильно - ведь договорная ревизия федеральной Конституции, федерального законодательства - неконституционна сама по себе.
В настоящее время внутрифедеральных договоров заключено уже более полутора десятков. Важно отметить, что сейчас они заключаются со всеми типами субъектов Федерации, а не только с республиками. Таким образом, этот процесс несколько сглаживает проблемы, вызванные различиями в статусах между разными типами субъектов Федерации.
Заключение подобных договоров — один из путей построения новых федеративных отношений в России. Однако этот путь может сказаться и позитивно, и негативно на судьбах страны. Дело в том, что данный процесс может вылиться как в дальнейшие баталии за получение властных дополнительных полномочий через ослабление органов власти одного из участников процесса, так и, наоборот, в окончательное закрепление принципов построения России как истиной федерации и подведение правовой базы под успешное функционирование органов власти центра и органов власти регионов в своих сферах деятельности. Именно для того чтобы данный процесс пошел по второму пути, Президентом и был подписан вышеприведенный Указ. Этот документ призван создать единые условия и упорядочить процесс подготовки проектов и соглашений, а также других правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Исходя из содержания Указа, можно заключить, что федеральный центр всеми силами стремится сохранить единое правовое поле для формирования новых федеративных отношений, тем самым выбив питательную почву правового сепаратизма, процветающего во многих регионах России.
2.3 Органы государственной власти Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации
Единство системы государственной власти. Единство системы государственной власти является одной из гарантий государственной целостности Российской Федерации. Вместе с тем это единство является одним из важнейших проявлений суверенитета Российской Федерации.
