лігації, тим паче що власна дохідна база у наших місцевих властей дуже слабка. Питома вага позик у федеральних доходах порівняно низька при високому показникові борг /ВВП(рис. 3).Це свідчить про те, яку небезпеку мають поточні позики через накопичення попередніх боргів.
За структурою федеральний борг поділяється на ринковий (65%) і неринковий. Облігації ринкового мають вільний обіг як на грошовому, так і на фондовому ринках. В операціях грошового ринку важливу роль відіграють казначейські векселі. Історично вони становили від 55 до 60% його оборотів. Із появою нових інструментів грошового ринку в 60—90-х рр. їхня частка знижується до ЗО—32%. Казначейський вексель — особливий фінансовий інструмент ринку. В руках казначейства це засіб управління касовим виконанням бюджету, для Федеральної резервної системи (ФРС) він головний інструмент проведення операцій на відкритому ринку, тобто управління грошовим обігом, для корпорацій та інших об'єктів господарської діяльності це засіб регулювання ліквідності. На фондовому ринку облігації федерального уряду посідають важливе
Рис. 2.Зміна структури загальної державної заборгованості у США (у % до ВВП)
Графік складений за даними Statistical Abstract of the United States за 1940, 1947, 1955, 1961, 1965, 1970, 1991, 1993 рр.
місце. Вони розглядаються кредиторами як надійне безризикове вкладення фінансових фондів.
Коло державних кредиторів надто широке і розмаїте. У США функціонує розгорнута інфраструктура фінансового ринку у вигляді різних банківських і небанківських депозитних інститутів, фінансових, кредитних, страхо-
вих, пенсійних, довірчих фондів, асоціацій, спілок тощо. Від 10 до 25% активів фінансових інститутів вкладено у федеральні й муніципальні облігації. Фізичні особи (за статистикою США — домашні господарства) є як прямими, так і непрямими кредиторами держави. У США випускаються ощадні бони — неринкові облігації, поширювані серед фізичних осіб за системою "заощаджуй у міру того, як заробляєш". До цієї системи практично залучено всіх зайнятих, оскільки вона створюється бухгалтеріями підприємств і установ. У 1902—1995 рр. близько 6% федерального боргу припадало на ощадні бони, крім того 5% бонів у інших випусках було придбано фізичними особами. В Україні можна було б зробити спробу бодай в обмеженій кількості випустити подібні цінні папери.
Опріч того, фізичні особи своїми внесками чи купівлею ануїтетів, акцій, бонусів формують і інші пасиви фінансових інститутів і таким чином опосередковано через фінансові установи роблять інвестиції у державні цінні папери.
Федеральні резервні банки й комерційні банки — надто важливі й великі кредитори держави. Вони вкладають свої фонди переважно в короткострокові (до 1 року) зобов'язання та облігації від 1 до 5 років. Гроші випускаються в обіг федеральними резервними банками майже повністю під покФедеральні резервні банки й комерційні банки — надто важливі й великі кредитори держави. Вони вкладають свої фонди переважно в короткострокові (до 1 року) зобов'язання та облігації від 1 до 5 років. Гроші випускаються в обіг федеральними резервними банками майже повністю під покриття державними облігаціями. Через це трапляються інфляційні поштовхи, зайва емісія, у свою чергу комерційні банки під придбані облігації розширюють кредитування, що часто викликає фондовий бум.
Цю суперечність держава намагається регулювати з допомогою операцій ФРС на відкритому ринку. Федеральний комітет із відкритого ринку (ФКВР) здійснює грошову політику шляхом купівлі-продажу державних облігацій (передусім казначейських векселів). Із цією метою ФКВР проводить вивчення кон'юнктури фінансового ринку, на підставі чого складаються прогнози зміни основних макропоказників, стану кредитного ринку, можливої структури процентних ставок. Відтак розробляються прогнози руху грошових агрегатів і контрольні цифри їхнього приросту. Організацію операцій на відкритому ринку покладено на Федеральний резервний банк (ФРБ) м. Нью-Йорка (округ №2).
Операції проводяться по всій ФРС, тому купівля (продаж) здійснюється з єдиного "рахунка системи операцій на відкритому ринку". В цьому разі, якщо за прогнозами очікується підвищення господарської кон'юнктури, яке уряд підтримує, ФРБ м. Нью-Йорка дістає завдання купити на певну суму державні облігації. Ці дії спричиняють нагнітання грошової маси в обігу, створюються фінансові фонди для економічного розвитку, що викликає зростання цін на акції корпорацій, ціна фінансових активів зростає, попит підвищується. В тому разі, якщо очікується фондовий бум, який може призвести до кризи, банкові дається завдання знизити обсяг грошової маси, щоб скоротити фонди для інвестування. З цією метою відбувається продаж державних облігацій. На фінансовому ринку фонди переміщуються із приватних цінних паперів у державні. Ділова активність знижується, ціна фінансових активів падає. Політика операцій на відкритому ринку піддається критиці, відзначається неможливість подолання часових лагів та інші вади.
За чимало років спостережень і досліджень багато хто з американських економістів дійшов висновку, що фактично центральні банки можуть установити тільки частковий контроль над грошовим обігом,
Розробляючи грошову політику в Україні, викладене вище слід брати до уваги і бути готовими до того, що в ринковій економіці гроші будуть лише частково керованою сферою.
Як же відбувається управління державним боргом? У США його покладено на спеціальний орган міністерства фінансів — бюро з державного боргу. Федеральні резервні банки та їхні відділення виступають як фінансові агенти й депозитарії для міністерства фінансів, вони виконують усі доручення, пов'язані з управлінням державним боргом. Первинне розміщення облігацій купонних серій здійснюється на аукціонах, його проводить казначейство через ФРБ. Перші дилери з державних облігацій, якими є найбільші комерційні банки, мають право купувати облігації просто у казначейства. Вторинний ринок державних цінних паперів величезний, його щоденні обороти перевищують обороти на будь-якому світовому ринку цінних паперів (до 260—270 млрд. дол. у 90-ті роки).
У США швидкими темпами здійснюється перехід до електронних цінних паперів. Нині діють дві системи комп'ютеризованихУ США швидкими темпами здійснюється перехід до електронних цінних паперів. Нині діють дві системи комп'ютеризованих рахунків: 1) у комерційних банках; 2) система для недепозитних фінансових інститутів та фізичних осіб. Міністерство фінансів має на меті повністю відмовитися від позик у формі облігацій і перейти до 2000 р. на систему комп'ютерних рахунків.
Оперативна узгодженість управлінням боргом між міністерством фінансів і ФРБ спирається на узгодженість цілей фіскальної та грошової політики. Мета ФРС полягає в тому, щоб шляхом купівлі (продажу) облігацій регулювати грошовий обіг і управляти резервами (тобто сумами, не інвестованими банками, що дорівнюють певній частці їхніх депозитів).
Мета казначейства — регулювати борг, тобто розміщувати нові випуски, погашати старі, підтримувати визначену структуру боргу за термінами й дохідністю. Для казначейства управління боргом розглядається як його становище на фінансовому ринку і як засіб підвищення фіскальної політики. Для ФРС управління боргом розглядається також як її власне становище на фінансовому ринку і необхідність регулювання портфеля цінних паперів. Отже, через управління боргом провадиться певна грошова політика, а через управління грошовим обігом — фінансова політика.
А тепер кілька слів про сучасні теоретичні проблеми, що дістали розвиток в американській економічній літературі.
З усіх концепцій можна виділити дві, на наш погляд, найцікавіші. Перша — А.Лернера про зовнішній борг і його ефективність, яку можна застосувати до наших умов. Зростання зовнішнього боргу тільки тоді стає кабалою, коли залучені фонди пішли на поточні цілі й не привели до створення нової вартості та багатства. Зовнішні позики, залучені на фінансування об'єктів промислового чи сільськогосподарського будівництва, тобто витрачені продуктивно, створять можливість повернути фонди з процентами, а залишок збільшить вартість і національне багатство.
Друга концепція (кейнсіанська теорія), яку розвивають багато економістів (Р.Масгрейв, К. Макконнелл, С. Брю та ін.), полягає в тому, що державний борг є громадянським активом, складеним із фінансових активів усіх суб'єктів ринку, тобто веде до підвищення попиту і ціни інших активів. Це становище особливо загострилося б під час зниження нових емісій корпорацій. Через це зайві заощадження мають бути залучені в інвестиції державних цінних паперів.
На підставі дослідження державного боргу в США можна зробити висновки, що стосуються практичного боку питання.
По-перше, державний борг іманентний ринковій економіці, тому під час перехідного періоду в Україні поступово зростатиме державна заборгованість.
По-друге, зростання боргу в подальшому призведе до зростання бюджетних витрат на управління боргом.
По-третє, у міру розвитку фінансового ринку буде створено можливість для активізації купівлі (продажу) державних зобов'язань.
По-четверте, створення інфраструктури фінансового ринку (інвестиційних, фінансових, ощадних, кредитних, пенсійних, довірчих фондів, асоціацій тощо) буде певною мірою полегшено внаслідок можливості вкладення залучених коштів у державні зобов'язання.
По-п'яте, для регулювання грошового обігу в умовах ринкової економіки з'явиться неоПо-п'яте, для регулювання грошового обігу в умовах ринкової економіки з'явиться необхідність в операціях на відкритому ринку.
По-шосте, питання про залучення зовнішніх ресурсів, тобто про створення зовнішніх боргів, можна вирішувати тільки з позиції достатньої прибутковості збудованих об'єктів, можливості за рахунок майбутнього прибутку погасити борги і проценти й створити фонди для рефінансування.
ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ ФОРМУВАННЯ ЗВЕДЕНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ В 1997 РОЦІ
У проекті зведеного бюджету України на 1997 рік доходи передбачені н сумі 44.8 млрд. гривень, а видатки — 48,9 млрд. гривень. Дефіцит бюджету становить 4,1 млрд. гривень, або 4,0% прогнозованого валового внутрішнього продукту.
У проекті бюджету збережені базові принципи його формування, як то: реальність дефіциту бюджету, переважно неінфляційні джерела його фінансування, надання переваг соціальному захисту населення і забезпечення потреб соціально-культурної сфери, стабілізація виробництва, створення умов для реального зростання валового внутрішнього продукту, підтримка власного виробника, удосконалення податкової політики, визначення чітких пріоритеті» у фінансуванні програм.
Питання щодо збалансування бюджету передбачається здійснювати по двох основних напрямах.
З одного боку — за рахунок наповнення доходної частини бюджету, з іншого — через підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів, удосконалення мережі бюджетних установ та їх структури, зменшення навантаження на бюджет шляхом залучення небюджетних джерел фінансування, концентрації у бюджеті коштів загальнодержавних фондів фінансових ресурсів.
Максимально враховано надходження податків зборів та обов'язкових платежів, що сплачуються за чинним податковим законодавством, та заходи, що вживаються щодо підвищення рівня сплачуваності податків і зборів, державного регулювання виробництва алкогольних напоїв і тютюнових виробів.
Враховано також можливості одержання додаткових доходів за рахунок впровадження податку на майно підприємств за умови ставки податку 2% вартості майна підприємств. За цих умов податок на майно становитиме 3,5 мільярда гривень.
Ми розуміємо, що ця пропозиція може викликати певні заперечення, але інших реальних можливостей щодо збільшення доходів бюджету немає.
Одночасно в проекті Державного бюджету на 1997 рік уточнено надходження під залучення 15% амортизаційних відрахувань, що будуть нараховані в 1997 році державними підприємствами і господарськими організаціями, а також орендними підприємствами, заснованими на державному майні, з 604 до 372 млн. гривень.
Крім того, пропонується збільшити надходження відрахувань від перевищення поточних доходів над видатками Національного банку з 50 до 100 млн, гривень.
У видатковій частині бюджету враховані прийняті рішення щодо поетапної передачі соціальної сфери підприємств до комунальної власності, збільшено видатки на зазначену мету з 200 до 300 млн. гривень. Це дасть можливість вивільнити частину прибутку підприємств і спрямувати її на розширення виробництва та підвищити конкурентоспроможність їх продукції.
Визнано за необхідне як елемент здійснюваних заходів щодо підтримки сільгоспвиробників передВизнано за необхідне як елемент здійснюваних заходів щодо підтримки сільгоспвиробників передбачити кошти в сумі 250 млн. гривень на компенсацію за будівництво об'єктів соціально-культурного призначення на селі.
Крім того, збільшено видатки на підтримку виробництва продукції тваринництва на 100 млн. гривень.
На 500 млн. гривень збільшено видатки на закупівлю зерна за рахунок коштів, передбачених на формування державного резерву.
У бюджеті потреби агропромислового комплексу враховано на максимально можливому рівні. Більшого на сьогоднішній день зробити неможливо.
Зазначені уточнення вимагають одночасного зменшення окремих видатків з метою недопущення зростання дефіциту.
Зокрема, на 450 млн. гривень зменшено видатки на надання субсидій населенню для покриття витрат на оплату житлово-комунальних послуг. Ця сума уточнена виходячи з передбачуваного 80% відшкодування цих витрат за рахунок населення у 1997 році.
На 50 млн. гривень зменшено видатки на здійснення заходів з конверсії підприємств оборонного комплексу та створення нових видів цивільної продукції.
Враховуючи, що є спеціальний фонд, за рахунок якого здійснюється будівництво і ремонт доріг, за умов крайньої обмеженості бюджетних ресурсів пропонується здійснювати витрати на ремонт та утримання доріг загального користування державного значення, що були передбачені у бюджеті, за рахунок цього фонду, відповідно зменшивши видатки бюджету на 70 млн. гривень.
Питання погашення заборгованості за спожитий газ та по соціальних виплатах є сьогодні чи не найгострішою соціально-економічною проблемою, яку ми не зможемо остаточно вирішити у поточному році. Тому навіть при всій гостроті ситуації .і надходженням доходів у проекті передбачається близько 3 млрд. гривень на погашення заборгованості минулих років по різниці в цінах на природний газ, по заробітній платі та інших видатках. Ці асигнування пропонується залишити в Державному бюджеті в складі інших видатків, а їх розподіл здійснити за рішенням Кабінету Міністрів України у січні-лютому 1997 року.
Але це може сприяти вирішенню проблеми заборгованості лише за умови її максимального скорочення уже в поточному році. Інакше такий крок може лише ускладнити ситуацію.
Внесені пропозиції щодо економії бюджетних витрат за рахунок упорядкування окремих нидів видатків та запровадження елементів часткової платності при користуванні послугами бюджетних установ. По ряду з них уже прийняті рішення. За умови їх реалізації є можливість скоротити потребу у видатках на суму 1,2 млрд. гривень.
Крім того, пропонується зменшити обсяг бюджетного фінансування громадських організацій. Зокрема, припинити фінансування товариства зв'язків з українцями за межами України, всеукраїнського товариства "Просвіта", профспілкових органів транспортних галузей та ряду інших.
В даний час на розгляд Кабінету Міністрів України подано проекти постанови Верховної Ради України "Про введення в дію Закону України "Про внесення змін до статті 85 Закону України "Про пенсійне забезпечення" та постанови Кабінету Міністрів України "Про заходи щодо забезпечення своєчасної виплати пенсій", згідно з якими передбачається встановити обмеження при виплаВ даний час на розгляд Кабінету Міністрів України подано проекти постанови Верховної Ради України "Про введення в дію Закону України "Про внесення змін до статті 85 Закону України "Про пенсійне забезпечення" та постанови Кабінету Міністрів України "Про заходи щодо забезпечення своєчасної виплати пенсій", згідно з якими передбачається встановити обмеження при виплаті пенсій працюючим пенсіонерам та громадянам, які в даний час отримують пенсію без обмеження її максимальним розміром.
За умови прийняття запропонованих законодавчих актів економія коштів Пенсійного фонду України, що є складовою Державного бюджету, становитиме у розрахунку на рік відповідно понад 21 млн. гривень.
Слід звернути увагу на окремі зміни у структурі доходів і видатків проекту бюджету, які не впливають на їх обсяг, але сприяють забезпеченню більш ефективного управління бюджетними коштами та контролю за їх використанням, оптимізації процесу никон.інпя Державного бюджету у 1997 році.
Запропоновано об’єднати надходження до окремих цільових державних фондів (крім Пенсійного та Чорнобильського) в один розділ доходів "Надходження до загальнодержавних фондів фінансових ресурсів" та відповідно передбачити видатки на поточні витрати, здійснювані за рахунок зазначених фондів.
З цією ж метою зосереджено видатки на фінансування державних капітальних вкладень як за рахунок Державного бюджету, так і Фонду Чорнобиля, що дасть можливість проводити єдину державну інвестиційну політику в умовах обмеженості джерел фінансування.
Необхідно зупинитися на взаємовідносинах між Державним і місцевими бюджетами.
Виходячи із схвалених урядом підходів, у проекті здійснено розподіл доходів і видатків між Державним бюджетом та бюджетами адміністративно-територіальних одиниць.
Доходи місцевих бюджетів сформовані за рахунок власних і закріплених доходів, а також відрахувань від загальнодержавних податків і зборів та дотацій із Державного бюджету України.
З метою створення стабільності та застосування єдиних підходів до формування доходної частини бюджетів адміністративно-територіальних одиниць у 1997 році передбач, їсться податок на додану вартість у повному обсязі зарахувати до Державного бюджету України. Такий підхід спрощує порядок повернення платникам коштів в умовах дії пільг з окремих груп товарів та послуг.
Одночасно передбачено збільшити норматив відрахувань до місцевих бюджетів від акцизного збору (крім імпортних підакцизних товарів) з 20% у 1996 році до 50% у 1997 році.
До бюджетів адміністративно-територіальних одиниць у повному обсязі надходитиме прибутковий податокігромадян (у 1996 р. — 50%), що створить стабільність у формуванні доходної частини їх бюджетів і відповідатиме положенням чинного законодавства щодо зарахування цього податку.
З метою запровадження єдиної інвестиційної політики та упорядкування державного регулювання цін на газ, що споживається населенням, у 1997 році кошти на здійснення зазначених заходів передбачається передавати до місцевих бюджетів у вигляді цільових дотацій, обрахованих у сумах відповідно — 452 та 644 млн. грн. Видатки понад ці обсяги органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування можуть здійснювати за рахунок додатково вишуканих власних доходів.
За умов застосування зазначених підходів видатки 15 областей та м. Севастополя не покриваються доходами. З метою їх їх збалансування з Державного бюджету України передаються кошти в сумі 1087 млн. грн. За умов застосування зазначених підходів видатки 15 областей та м. Севастополя не покриваються доходами. З метою їх їх збалансування з Державного бюджету України передаються кошти в сумі 1087 млн. грн. Одночасно по 10 областях, Автономній Республіці Крим та м. Києву має місце перевищення доходів над видатками, що передаються до Державного бюджету на фінансування загальнодержавних видатків та надання дотацій бюджетам адміністративно-територіальних одиниць.
Розрахунковий обсяг видатків бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя обраховано виходячизєдиних підходів до формування видаткової частини зведеного бюджету України в загальній сумі 12321,8 млн. грн.
При здійсненні розрахунків була врахована вимога уряду щодо збільшення обсягу місцевих бюджетів та підвищення самостійності органів місцевого самоврядування у вирішенні питань економічного і соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Зокрема, на відміну від попереднього року на фінансування з місцевих бюджетів передаються:
професійно-технічні навчальні заклади та вищі педагогічні навчальні заклади III і IV рівнів акредитації системи Міністерства освіти України;
вищі навчальні заклади освіти 1 та II рівнів акредитації та заклади, що здійснюють підготовку кадрів механізаторів для сільського господарства Мінсільгосппроду,
клубні установи, що перебувають у віданні Мінсільгосппроду, Держхарчопрому, Мінрибгоспу;
у водному господарстві здійснення частини заходів щодо земельної реформи та протиепізоотичних заходів, що у поточному році фінансуються з Державного бюджету України.
З урахуванням цього видатки на соціальний захист населення та фінансування соціально-культурної сфери становлять 84% до розрахункового обсягу.
Як і в поточному році, з місцевих бюджетів буде здійснюватися фінансування державних капітальних вкладень об'єктів, де замовниками є органи місцевої виконавчої влади. Їх обсяги обраховано в сумі 452 млн. грн.
Решту видатків місцевих бюджеті буде здійснено на фінансування комунального господарства, утримання органів місцевої виконавчої влади, місцевого самоврядування та ін.
Вдосконалення системи міжбюджетних взаємовідносин здійснюватиметься протягом 1997 та наступних років з урахуванням розробки та реалізації законодавчих актів, що будуть прийняті на виконання Конституції України, зокрема щодо розподілу власності, визначення засад органів місцевого самоврядування, повноважень та відповідальності місцевих органів влади.
Розробка показників зведеного та Державного бюджетів на 1997 рік здійснена виходячи з вимоги щодо граничного розміру бюджетного дефіциту не вище 5% прогнозного обсягу валового внутрішнього продукту на 1997 рік.
Для збереження досягнутого рівня макроекономічної стабілізації уряд при визначенні обсягу бюджетного дефіциту виходив з можливостей ви-шукання джерел його покриття.
У 1997 році є реальна можливість залучити такі джерела.
Надходження зовнішнього фінансування оцінюються в сумі 1,1 млрд. дол. США, що, виходячи з прогнозного курсу гривні до долара США на 1997 рік, становить 3,0 млрд. грн. Загальний його обсяг збільшується порівняно з поточним роком на 200 млн. дол. США.
У питомій вазі до загального обсягу дефіциту Державного бюджету України зовнішні джерела зростають з 44У питомій вазі до загального обсягу дефіциту Державного бюджету України зовнішні джерела зростають з 44% у 1996 році до 51% у проекті бюджету на 1997 рік.
На погашення дефіциту Державного бюджету передбачається спрямувати також 2 млрд. грн. надходжень від державних внутрішніх позик та кредитів Національного банку України.
Загальний обсяг дефіциту Державного бюджету становить 4090 млн. грн., або 4% до прогнозного обсягу вічового внутрішнього продукту на 1997 рік.
Дефіцит по бюджетах Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя в 1997 році не передбачається.
Поданий на розгляд Верховної Ради України остаточний варіант проекту Державного бюджету є найбільш оптимальним за нинішніх реалій.
В подальшому надається можливість ознайомитись з проектом Державного бюджету України на 1998 рік , поданим на розгляд до Верховної Ради України.
Використана література:
1. Кравченко В. Фінансові проблеми місцевих органів влади в України. /’Фінанси України’.- 1995. - № 1. - с.61.
2. Васильченко З. Доходи бюджету в системі управління економікою. /’Фінанси України’.- 1997. - № 6.
3. Кузьменко Н. Аналіз міжбюджетних відносин в Україні (на прикладі Чернівецької області). /’Фінанси України’.- 1996. - № 9.
4. Огонь С. Фінансова політика і доходи бюджету України /’Фінанси України’.- 1996. - № 8.
5. Бескид Й. Вдосконалення бюджетного процесу/’Фінанси України’.- 1996. - № 9.
6. Чирка Д. Особливості збалансування місцевих бюджетів/’Фінанси України’.- 1996. - № 9.
7. Слухай С. Прямі бюджетні трансферти в системі міжбюджетних відносин/’Фінанси України’.- 1996. - № 12.
8. Короневський В. Основні принципи формування зведеного бюджету України в 1997 році/’Фінанси України’.- 1996. - № 10.
9. Редькін О. Кокшаров О. Деякі оцінки практики обслуговування державного боргу в Україні/’Фінанси України’.- 1997. - № 5.
10. Огонь С. Податкова політика і доходи бюджетів України/’Фінанси України’.- 1997. - № 5.
11. Шевчук В. Фіскальна політика:необхідність збалансованого бюджету/’Фінанси України’.- 1997. - № 5.
12. Government Finance Statistics Yearbook. - Washington: IMF. - 1995
13. International Financial Statistics. - Washington. - IMF. - September 1996
14. Argentine Market Outlook. - London: ING Barings. - April 1996.
15. Буковинський С. Фінансова стабілізація як основа фінансової політики/’Фінанси України’.- 1997. - № 4.
16. Львочкін С. Проблема державного боргу (на прикладі США)/’Фінанси України’.- 1997. - № 4.
17. Economik Outlook. -№ 54,December, 1993. - C.148, 150
18. Пол А. Самюелсон Вільям Д. НордгаузEconomics. -Київ: ‘Основи’. - 1995
19. Вахненко Т. До питання про бюджетну класифікацію/’Фінанси України’.- 1996. - № 8.
1
