Следующие группы расходов финансируются совместно федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами:
·государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;
·обеспечение правоохранительной деятельности;
·обеспечение противопожарной безопасности;
·научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;
·обеспечение социальной защиты населения;
·обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;
·обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
·развитие рыночной инфраструктуры;
·обеспечение развития федеративных и национальных отношений;
·обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
·обеспечение деятельности средств массовой информации;
·финансовая помощь другим бюджетам;
прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Таблица 2. Федеральные, региональные и местные налоги.
Федеральные налоги |
Региональные налоги |
Местные налоги |
·налог на добавленную стоимость
·акцизы
·налог на прибыль предприятий и организаций
·налог на доходы от капитала
·подоходный налог с физических лиц
·взносы в государственные внебюджетные и бюджетные фонды
·государственная пошлина
·таможенные пошлины и сборы
·налог на пользование недрами
·налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы
·налог на дополнительный доход от добычи углеводородов
·сбор за право пользования объектов животного мира и водными биологическими ресурсами
·лесной налог
·водный налог
·экологический налог
·федеральные лицензионные сборы |
·налог на имущество организаций
·налог на недвижимость
·дорожный налог
·налог с продаж
·налог на игорный бизнес
·налог на вмененный доход
·сбор на нужды образовательных учреждений
·региональные лицензионные сборы
|
·земельный налог
·налог на имущество физических лиц
·налог на рекламу
·налог на наследование или дарение
·местные целевые сборы (на содержание милиции, на благоустройство территории и т.д.)
·налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы
·местные лицензионные сборы |
Источник: Налоговый Кодекс РФ, Закон "Об основах налоговой системы РФ"
Таблица 3. Распределение налоговых доходов между бюджетами различного уровня
Налог |
Федеральный бюджет |
Бюджеты субъектов Федерации |
1. Налог на прибыль предприятий и организаций |
по ставке 11% |
по ставке не выше 19% |
2. Налог на добавленную стоимость |
85% *
100% ** |
15% *
0% ** |
3. Подоходный налог с физических лиц |
16%*
1%** |
84%*
99%** |
4. Акцизы на спирт питьевой, водку и ликеро-водочные изделия |
50% |
50% |
5. Акцизы на импорт, минеральное сырье, топливо, автомобили |
100% |
0% |
6. Акцизы на остальные виды подакцизных товаров |
0% |
100% |
7. Налог на покупку иностранных денежных знаков |
60% |
40% |
8. Земельный налог |
30% |
20% – региональные бюджеты, 50% – муниципальные бюджеты |
9. Налог с продаж |
0% |
40% – региональные бюджеты
60% – муниципальные бюджеты |
10а. Единый налог на вмененный доход, уплачиваемый организациями |
25% – федеральный бюджет
25% – социальные внебюджетные фонды и дорожный фонд |
50% |
10б. Единый налог на вмененный доход, уплачиваемый предпринимателями |
0% |
75% – бюджеты субъектов Федерации
25% – государственные внебюджетные фонды |
* до 01.01.2001
** начиная с 01.01.2001
Источник: Налоговый Кодекс РФ, Закон "Об основах налоговой системы РФ"
2.6. Зависимость федерального бюджета РФ от внешнеэкономической конъюнктуры.
Рассмотрим 2 графика:
График № 1 доходы федерального бюджета РФ млрд. руб.(11)
График № 2 Экспорт из РФ млрд. $
Для сравнения взяты графики доходной части федерального бюджета РФ за ряд лет и экспорта из РФ, так как влияние внешнеэкономической конъюнктуры проявляется в росте или снижении экспорта из РФ (основные товары нашего экспорта – нефть, газ и метталлы, цены на них очень подвержены колебанию).
Из данных графиково видно, росту доходов федерального бюджета с 1994 по 1997 год соответствует рост экспортных поступлений. Снижение экспорта в 1998 году, связанное в первую очередь с резким падением мировых цен на нефть, привело к снижению доходной части федерального бюджета, резкий рост экспортных поступлений в 2000 году привёл к практически двукратному росту доходов федерального бюджета в сравнении с предшествующим годом. Однако, в 2001 году, несмотря на некоторое снижение экспортных поступлений, доходная часть федерального бюджета заметно выросла. Это может указывать на то, что экономика, а вместе с ней бюджетная система РФ, уже не так сильно зависит от внешнеэкономической конъюнктуры, если данная тенденция сохранится в этом, а так же следующем 2003 году, можно будет сделать выводо о том, что зависимость бюджета РФ от внешнеэкономической конъюнктуры стала ослабевать.
Выводы:
1. Бюджетная система РФ состоит из 3-ёх уровней и функционирует согласно принципам, указанным в БК РФ.
2. До 2001 года в РФ имел место дефицит федерального бюджета. Причины этого явления нужно искать ещё во временах СССР, когда бюджетные расходы неизменно росли горазно быстрее бюджетных доходов, а в последние годы существования СССР эти величины изменялись разнонаправленно (доходы сокращались, а срахроды росли), Правительства времён Гайдара, Черномырдина и Кириенко пытались, бороться с дефицитом путём сокращения бюджетных расходов и выпуска ГКО и ОФЗ (Правительство Гайдара ГКО не выпускало, видимо, просто не успели), подобная политика закончилась финансовым кризисом 1998 года. Экономический рост, вызванный девальвацией рубля, а позже ростом мировых цен на нефть привёл к расширению налогооблагаемой базы и, как следствие, росту доходов федерального бюджета. Как уже было написано выше, с 2001 года в РФ нет бюджетного дефицита. Однако, больших поводов для оптимизма это не даёт, так как расходы бюджета очень малы (зарплаты работников бюджетной сферы и гос. служащих, затраты на науку, образование и здравоохранение нуждаются в повышении).
3. Во времена президенства Б.Н. Ельцина бюджетной политики как таковой в РФ не было. Сейчас в целом ряде официальных документов («Программа Правителсьтва на долгосрочную перспективу», бюджетное послание Президента РФ на 2002 год) сформулированы основные положения бюджетной политики РФ. Нужно сказать, что сейчас наша страна находится только в начале пути по разработке эффективной бюджетной политики, поэтому неизбежны ошибки, а о правильности или нет тех или иных решений мы сможем судить через некоторое время.
4. Межбюджетные отношения в РФ строятся по принципам бюджетного федерализма. Корпоративная форма бюджетного федерализма наиболее приемлема для нашей страны.
5. Федеральный бюджет РФ подвержен зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры, что является его негативной стороной. Однако в настоящее время наметилась тенденция к сокращению такого влияния.
Глава 3.
Проблема оптимизации бюджетных расходов в РФ.
3.1. Проблема нецелевого использования бюджетных средств.
Очевидено, без борьбы с нецелевым использованием (а по сути разворовыванием) средств государственного бюджета говорить ни о какой оптимизации расходов не имеет смысла. Нецелевое использование бюджетных средств в России стало массовым явлением. Должного контроля за тем, как Правительство, областные (республиканские) или муниципальные власти расходуют бюджетные деньги, нет во многом потому, что его порядок не определен Конституцией. Правда, Счетная палата проверяет исполнение доходных и расходных статей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности, проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов, нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих госбюджет. Но этого недостаточно.
Парламент имеет право заслушать отчет правительства об исполнении бюджета и не утвердить его, если было нарушение. Но только Президент РФ может отстранить от должности конкретного чиновника, виновного в нарушении закона «О федеральном бюджете». В итоге торжествует известный с советских времен принцип: «не важно, что записано в законе, важно, как к моим действиям относится начальник».
Неоднократно предлагалось, во-первых, внести в Конституцию поправку, дающую право парламенту гласно контролировать исполнение бюджета в течение года, причем не только по Федерации в целом, но и по отдельному ее субъекту, городу, району; во-вторых, включить в законодательство статьи о конкретной ответственности чиновников за нарушение закона «О бюджете» (направил деньги не туда, куда должен был направить по закону, - отвечай по всей строгости Административного и Уголовного кодексов). При этом возбуждать дело по факту правонарушения должна прокуратура на основе депутатских запросов.
Опыт развитых стран подсказывает, что надо сделать прозрачным, подконтрольным общественности весь процесс составления плана расходования бюджетных средств и само расходование. Иными словами, бюджет Федерации, республики, края, области или района должен быть более подробным и выполняться гласно по каждому направлению бюджетных средств, вплоть до небольших сумм, чтобы все видели, на что власти собираются потратить и как в действительности тратят деньги налогоплательщиков. Для этого бюджет должен быть детализированным, открытым и понятным. К сожалению, пока все попытки добиться этого в России наталкиваются на глухое сопротивление. Об этом говорит, например, история разработки и принятия закона «О бюджетной классификации». Раньше треть расходов бюджета приходилась на национальную оборону. В бюджете их отражала единственная цифра. Эти деньги выделялись Министерству обороны в общей сумме, которое распределяло их по своему усмотрению, никто не знал, на что конкретно (на поддержание боеготовности войск или на роскошные дачи генералов, строительство казарм или содержание охотничьих хозяйств, закупку ракет или персональных «Мерседесов»). В этом одна из причин постоянной задолженности бюджетных (военных) организаций перед энергетиками. В обновленном законе «О бюджетной классификации» каждый раздел подробно расписан по министерствам и регионам, вместо одной - 20, 30 или 50 статей.
Закон «О бюджетной классификации» охватывает функциональную, экономическую и ведомственную классификации доходов и расходов бюджетов РФ, видов государственных долгов Федерации и ее субъектов, источников финансирования дефицита бюджетов. Причем классификация едина и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней, в том числе консолидированного бюджета. Классификация тоже носит многоуровневый характер. Первым уровнем расходов является перечень прямых получателей средств из федерального бюджета, вторым - классификация целевых статей его расходов, отражающая финансирование по конкретным направлениям деятельности прямых получателей бюджетных средств по определенным разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов субъектов Федерации.
Важно наладить полную прозрачность бюджетного процесса, действительно гласный отчет о движении бюджетных средств, чтобы депутаты, представляющие интересы населения, журналисты и сами граждане могли в любой момент убедиться, что средства налогоплательщиков расходуются точно по плану. Например, в Конгрессе США каждому федеральному ведомству соответствует подкомитет, который контролирует, как оно исполняет утвержденный бюджет. Конгрессмены не могут вмешиваться в процесс управления, но должны следить за тем, чтобы деньги налогоплательщиков не уплывали на сторону и расходовались строго в соответствии с законом «О федеральном бюджете».
В соответствии с Административно-процессуальным кодексом федеральные министерства и правительства штатов обязаны распределять выделенные бюджетные средства в рамках надлежащей правовой процедуры. Она предусматривает публичные слушания, проводимые в форме, напоминающей судебное заседание, когда руководитель соответствующего департамента предоставляет слово для изложения аргументов «за» и «против» конкретного проекта, когда в протоколе слушаний и решениях исполнительной власти фиксируются все существенные доводы, а сами решения обосновываются расчетами. Исполнение бюджетов всех уровней в США реально контролируется гражданами и различными общественными организациями.
В России общественный контроль за бюджетными расходами, в связи со слабостью институтов гражданского общества, фактически отсутствует.
3.2. Политика оптимизации госраходов в РФ.
Президент РФ В.В. Путин в бюджетном послании на 2002 год определил следующие задачи в области оптимизации расзодов:
1. Следует установить жесткие сметы расходов для всех государственных органов и бюджетных учреждений. Необходимо пересмотреть статус государственных унитарных предприятий. Большинство из них должно получить статус акционерных обществ со 100-процентным государственным участием. Главным распорядителям средств федерального бюджета необходимо взять под контроль обязательства, принимаемые от их имени бюджетными учреждениями, фиксировать их на лицевых счетах в органах федерального казначейства.
2. Следует завершить формирование механизма, препятствующего принятию законов без учета их последствий для бюджетной системы. Основы такого механизма к настоящему времени созданы. И законодательная, и исполнительная власть значительно повысили ответственность за принимаемые решения и их реализацию. Однако очень многие из ранее принятых законов по-прежнему возлагают на федеральный бюджет груз непомерных обязательств. Одной только ежегодной приостановкой действия финансово необеспеченных положений этих законов не обойтись. Поэтому в 2001-2002 годах нужно принять принципиальные решения о полной отмене таких положений.
3. Расходная часть федерального бюджета должна стать инструментом достижения важнейших социальных и экономических целей. Для этого необходимо овладеть современными методами оценки рациональности бюджетных расходов, внедрять индикаторы результативности затрат государственных средств.
4. Предстоит продолжить оптимизацию сети высших и профессиональных учебных заведений в соответствии с потребностями страны. Нуждаются в уточнении источники финансирования этих организаций. Оптимизация сети научных учреждений, финансируемых из федерального бюджета, должна быть проведена путем сосредоточения средств на поддержке наиболее перспективных тем и направлений. Прозрачность соответствующих финансовых потоков должна быть обеспечена за счет внедрения практики публичной отчетности. Необходимо ускорить внедрение контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы по принципу: деньги выделяются организации не потому, что она существует, а в зависимости от результатов ее работы.
5. В текущем году Правительству Российской Федерации предстоит разработать Концепцию реформирования системы социальных льгот и выплат, предусмотрев при этом замену большинства категориальных льгот адресными формами социальной поддержки населения и ликвидацию ведомственных льгот. Особые условия труда отдельных категорий работников должны отражаться в форме денежных выплат.
6. Осуществление государственных закупок (заказов) должно происходить прозрачно, на конкурсной основе.
7. Осуществление расходов на оплату бюджетными организациями потребляемых топливно-энергетических ресурсов должно быть жестко увязано с тарифной политикой государства в этой сфере.
8. Повышение оплаты труда государственных служащих в размерах, необходимых для обеспечения конкурентоспособности государственной службы на рынке труда, при прочих равных условиях должно происходить в том числе за счет сокращения общей численности занятых в государственном секторе.
9. До конца текущего года следует определить механизм перехода к новой модели пенсионной системы, включающей накопительную составляющую, выработать план необходимых мероприятий по ее осуществлению и принять соответствующие законы. В 2002 году необходимо начать пенсионную реформу. При ее осуществлении нельзя допустить снижения достигнутого уровня пенсионного обеспечения сегодняшних пенсионеров.
10. Хотя перечень осуществляемых федеральных целевых программ был существенно сокращен, это сокращение произошло в основном за счет объединения ранее действовавших программ при сохранении прежних объемов их ресурсного обеспечения. В 2002 году особое внимание при подготовке программ должно быть уделено реформе государственной службы, реформе судебной системы и ее развитию.
Необходимо усилить ответственность государственных заказчиков федеральных целевых программ за реалистичность предусматриваемых в них мероприятий, а также за результаты их осуществления. Федеральные целевые программ должны базироваться на четко определенных критериях, ясных индикаторах, увязанных с их ресурсным обеспечением. Контроль за выполнением программ должен обеспечивать государственным заказчиком.
3.3. Анализ расходов федерального бюджета РФ 2002 года
1. В соответствии со стратегическими направлениями и приоритетами, а также первоочередными задачами бюджетной политики в области расходов, сформулированными Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании, расходы проекта федерального бюджета на 2002 год должны быть сформированы исходя из принципа их максимальной защищенности от влияния внешнеэкономической конъюнктуры и нацелены на финансовое обеспечение внутренней и внешней безопасности страны, на проведение военной реформы, укрепление судебной системы, воспроизводство научного потенциала, на переход к новой модели пенсионной системы, усиление социальной направленности бюджетных расходов.
В этих целях решались задачи концентрации бюджетных расходов на реализации данных ключевых проблем, упорядочения, оптимизации и повышения эффективности использования расходов федерального бюджета, обеспечения сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств, повышения степени прозрачности расходов федерального бюджета и бюджетных процедур.
2. В законе "О федеральном бюджете на 2002 год" объем расходов федерального бюджета определен в размере 1871,87 млрд. рублей, без учета расходов, перечисляемых в Пенсионный фонд Российской Федерации в счет поступлений от единого социального налога (257,53 млрд. рублей), - 1614,34 млрд. рублей.
Общий объем расходов федерального бюджета 2002 года составит 15,2% к объему ВВП в размере 10600 млрд. рублей, рассчитанному при благоприятном макроэкономическом прогнозе, что на 0,2% ниже доли расходов к ВВП утвержденного бюджета на 2001 год. В номинальном выражении расходы должны увеличиться на 420,9 млрд. рублей или на 35,3%, а с учетом индекса-дефлятора ВВП (114,8%) реальный прирост расходов федерального бюджета составит 17,8 процента.
Процентные расходы федерального бюджета, направляемые на обслуживание государственного долга, хотя и вырастут на 49,9 млрд. рублей и составят 289,7 млрд. рублей или 2,73% к ВВП, но их доля к ВВП будут ниже утвержденных показателей 2001 года на 0,36%.
Непроцентные расходы федерального бюджета составят 1582,2 млрд. рублей, в том числе без учета расходов, перечисляемых в Пенсионный фонд Российской Федерации в счет поступлений от единого социального налога (257,53 млрд. рублей), - 1324,7 млрд. рублей с номинальным ростом против утвержденного бюджета на 2001 год на 38,9%, а с учетом индекса-дефлятора - на 20,9%. Предусматриваемые расходы федерального бюджета составят 12,5% к ВВП, что выше уровня 2001 года на 0,2 процентных пункта к ВВП.
Важной особенностью проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" является существенное увеличение расходов федерального бюджета на социальную сферу, на осуществление судебной и пенсионной реформы, на реформирование Вооруженных сил Российской Федерации.
В тоже время в 2002 году, по сравнению с утвержденным бюджетом на 2001 год, предусматривается снижение в общем объеме расходов и в %% к ВВП расходов федерального бюджета, направляемых на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства, науку, сельское хозяйство, дорожное хозяйство. По всем другим разделам функциональной классификации бюджетов Российской Федерации расходы запланированы с ростом, либо на уровне соответствующих показателей утвержденного бюджета на 2001 год.
Несмотря на определенное повышение расходов на промышленность, строительство и энергетику, структура расходов проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" свидетельствует о его недостаточной направленности на расширение инвестиционного государственного спроса, являющегося одним из важнейших катализаторов экономического роста и структурной перестройки экономики. Осуществляемое ограничение непроцентных расходов федерального бюджета недостаточно увязано с адекватным повышением эффективности использования государственных средств, направленных на качественные изменения в бюджетной сфере. Реформирование расходов федерального бюджета, как и в предшествующие годы, происходит в условиях отсутствия четкого разграничения расходных полномочий между бюджетами различного уровня.
3. Анализ структуры расходов федерального бюджета на 2002 г в разрезе разделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации по сравнению с 2001 годом показывает, что увеличение расходов федерального бюджета как в общем объеме расходов, так и в % к ВВП произойдет по разделам: "Государственное управление и местное самоуправление" (на 1,1 и 0,12 процентных пункта соответственно); "Судебная власть" (на 0,37 и 0,04); "Образование" (0,93 и 0,08); "Средства массовой информации" (0,23 и 0,03); "Обслуживание государственного долга" (на 10,6 и 1,53 процентных пункта соответственно). Практически по всем остальным расходам (за исключением расходов на национальную оборону и некоторых других) происходит одновременное снижение, по сравнению с 2001 годом, их удельного веса в общем объеме расходов и в %% к ВВП. Расходы федерального бюджета по отношению к ВВП, предусматриваемые на 2002 год, будут меньше уровня 2001 года на 1,6 процентного пункта. Анализ структуры расходов федерального бюджета в разрезе разделов функциональной классификации бюджетов Российской Федерации за период с 1997 года по 2002 год приведен в таблице № 5. В 2002 году почти половину расходов федерального бюджета предполагается направить на финансирование обеспечения внешней и внутренней безопасности (29,4%) и обслуживание государственного долга (17,9%). Крупными направлениями расходов федерального бюджета в 2002 году будут расходы на социальную сферу и науку (19,0%) и на финансовую помощь бюджетам других уровней (15,2%).
