Действующее законодательство не обеспечивает адекватных действий Генеральной прокуратуры России в случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств и иных злоупотреблений. В этой связи целесообразно урегулировать в законодательном порядке ряд вопросов взаимодействия Палаты и Генеральной прокуратуры. В данном контексте заслуживает внимания опыт работы высшего органа финансового контроля США: там с момента выявления нарушений к проверкам привлекаются сотрудники прокуратуры. Соответственно можно было бы придать обращениям Палаты в Генпрокуратуру об участии представителей последней в контрольных мероприятиях первой статус обязательных к исполнению поручений. Важно также предусмотреть нормы, обязывающие Генпрокуратуру возбуждать уголовные дела по выявленным Палатой и содержащим признаки преступления фактам нарушения финансового и имущественного права или нанесения ущерба государству.[6, с. 36]
В настоящее время не обеспечена скоординированность действий органов финансового контроля. Принципиальные полномочия по проведению проверок за рациональным и целевым использованием государственных средств и материальных ценностей ряда федеральных государственных органов, осуществляющих финансовый контроль (Счетная Палата, контрольно-ревизионные органы Минфина, ревизионные управления министерств и ведомств федерального уровня), как правило, пересекаются.
Между тем абсолютное большинство контрольных органов имеют достаточно специфические задачи и поэтому их сфера деятельности четко ограничена. Подобную специфику имеют налоговые, таможенные органы, органы валютного контроля. Главное контрольное управление Президента Российской Федерации в чистом виде можно достаточно условно отнести к органам финансового контроля, поскольку в его задачи входит контроль за исполнением указов, распоряжений Президента Российской Федерации, которые, как известно, касаются не только, и даже не столько, финансовых вопросов. Предельно ясны и контрольные функции Центрального банка Российской Федерации и его территориальных органов. Основная проблема состоит главным образом в распределении контрольных полномочий в организации последующего контроля между Счетной Палатой, контрольно-ревизионными органами Минфина, ревизионными аппаратами главных распорядителей бюджетных средств и в определенной степени — органами федерального Казначейства, которые в настоящее время наделены и полномочиями последующего контроля.
Представляется целесообразным строго определить приоритетным и исключительным направлением контрольной деятельности органов Казначейства осуществление текущего контроля за обоснованностью оплаты счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Последующий контроль, думается, не должен входить в функции казначейских органов. Контрольно-ревизионные органы Минфина при этом должны получить полномочия проверять территориальные органы федерального Казначейства на предмет полноты и своевременности исполнения обязательств перед конкретными бюджетополучателями.[18, с. 22]Одновременно основной функцией этих органов должен стать контроль за законностью, эффективностью и целевым расходованием государственных средств каждым получателем выделенных ресурсов. При этом следовало бы предоставить Департаменту государственного финансового контроля Минфина полномочия по проведению контроля за обоснованностью исполнения сметы расходов Счетной Палаты РФ.
Заключение
Организация и функционирование эффективной системы финансового контроля — обязательный и непременный элемент государственной финансовой политики. Государственный финансовый контроль, играя существенную роль в обеспечении функционирования государства, одновременно может квалифицироваться как функция социального управления и правового регулирования.
Сегодня назрела необходимость должного правового регулирования организации и деятельности органов государственного контроля, так как контрольная деятельность в России пока малоэффективна.
В связи с этим необходимо дальнейшее совершенствование действующего законодательства, призванное способствовать развитию методологической базы, терминологического единообразия и механизма формирования и функционирования системы финансового контроля. Важным является устранение незавершенности в вопросах формирования правовой базы государственного контроля. Нужно законодательно закрепить задачи, права, сферу действия каждого органа финансового контроля.
При совершенствовании системы финансового контроля, принципиально важно использование зарубежного опыта. Здесь речь может идти о поэтапной частичной или полной апробации отдельных областей данной практики.
Принципиально значимым представляется достижение в деятельности органов муниципального финансового контроля, региональных контрольно-счетных органов и Счетной палаты Российской Федерации такой меры взаимосогласованности, которая исключала бы обособленность, самозамкнутость финансового контроля на любом из уровней исполнительной власти. Лишь после решения соответствующих задач можно будет говорить об успешном формировании целостной системы финансового контроля в России.
Совершенствование государственного финансового контроля в России позволит целесообразно и эффективно использовать государственные финансовые ресурсы страны, а также движение финансовых потоков от отправителя к адресату. Снизится вероятность, что денежные средства будут использованы с нарушениями законодательства и будет уверенность, что данные денежные средства будут использованы по целевому назначению. Совершенствование финансового контроля будет препятствовать и нарушению законности финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, обнаружению и раскрытию противоправных деяний, выявлению и устранению причин и условий, способствующих такого рода действиям.
Весьма своевременным является предоставление в законодательном порядке широких полномочий Счетной палате, являющейся во всех развитых странах высшим судебным и независимым органом контроля за формированием и использованием государственных средств.
Список использованной литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон № 145-ФЗ от 31.07.1998 // Российская газета. — 1998 — 12 августа
2. О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ: Указ Президента РФ от 25.07.1996 // Российская газета. — 1996 — 6 ноября
3. О Счетной палате РФ: Федеральный закон № 4-ФЗ от 14.01.1995 // Российская газета. — 1995 — 14 января
4. Акбарова Ж.Д. К вопросу о государственном финансовом контроле. // Материалы сайта «Современная Россия. Информационно-аналитический портал». — www.nasledie.ru/schetpal/
5. Андрюшин С.А., Дадашев А.З. Научные основы организации системы общегосударственного контроля // Финансы. — 2002 — № 4
6. Бурков С., Ефимова Н., Буркова С. О правообеспечении повышения эффективности государственного финансового контроля РФ // Российский экономический журнал. — 2000 — № 9
7. Бурцев В.В. Система финансового контроля. // Материалы сайта «Современная Россия. Информационно-аналитический портал». — www.nasledie.ru/schetpal/
8. Ефимова Н. О двух подходах к реформированию государственного финансового контроля РФ // Российский экономический журнал. — 2000 —№ 11-12
9. Кармоков X Экономическая политика и Счетная палата РФ // Российский экономический журнал. — 2000 — № 3
10. Кочерин Е. Госконтроль: на одного с сошкой... // Материалы сайта «Современная Россия. Информационно-аналитический портал». — www.nasledie.ru/schetpal/
11. Нерубайло В.Е. Осуществление внешнего контроля государственных финансов региональными счетными палатами Франции. // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. — 1999 — № 6
12. Опенышев С.П., Жуков В.А. Доктрина государственного контроля. // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. — 1999 — № 11
13. Опенышев С.П., Жуков В.А. Предмет, метод, виды и принципы государственного финансового контроля. // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. — 2000 — № 4
14. Опенышев С.П., Жуков В.А. Сущность, цель, задачи и функции финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. — 1999 — № 12
15. Опенышев С.П., Жуков В.А. Теоретические и методические основы оценки эффективности государственного финансового контроля. // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. — 2001 — № 1
16. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2000 году. Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 23 марта 2001 года № 14 (250)). М., 2001
17. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2001 году. Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 22 марта 2002 года № 10 (293)). М., 2002
18. Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. — 2002 — № 5
19. Пансков В.Г. Формирование системы финансового контроля как стратегическая задача государственного строительства // Российский экономический журнал. — 2002 — № 5-6
20. Подберезкин А.И., Кириков Е.П., Суров С.П. Нужно начинать сначала — с создания концепции государственного финансового контроля. // Материалы сайта «Современная Россия. Информационно-аналитический портал». — www.nasledie.ru/schetpal/
21. Соколов В., Бурков С. Госсобственность: вопросы усиления контроля за использованием и распоряжением. // Российский экономический журнал. — 1999 — № 4
22. Степашин С.В. Новые задачи — новые способы решения. // Финансовый контроль. — 2001 — № 1
23. Финансы: учебник для вузов / Под ред. В.М. Родионовой — М.: Финансы и статистика, 2001
24. Финансы: учебник для вузов / Под ред. Л.А. Дробозиной — М.: ЮНИТИ, 2001
25. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. — М.: Финансы и статистика, 1999
1
Неоднократно предлагалось, во-первых, внести в Конституцию поправку, дающую право парламенту гласно контролировать исполнение бюджета в течение года, причем не только по Федерации в целом, но и по отдельному ее субъекту, городу, району; во-вторых, включить в законодательство статьи о конкретной ответственности чиновников за нарушение закона «О бюджете» (направил деньги не туда, куда должен был направить по закону, - отвечай по всей строгости Административного и Уголовного кодексов). При этом возбуждать дело по факту правонарушения должна прокуратура на основе депутатских запросов.
Опыт развитых стран подсказывает, что надо сделать прозрачным, подконтрольным общественности весь процесс составления плана расходования бюджетных средств и само расходование. Иными словами, бюджет Федерации, республики, края, области или района должен быть более подробным и выполняться гласно по каждому направлению бюджетных средств, вплоть до небольших сумм, чтобы все видели, на что власти собираются потратить и как в действительности тратят деньги налогоплательщиков. Для этого бюджет должен быть детализированным, открытым и понятным. К сожалению, пока все попытки добиться этого в России наталкиваются на глухое сопротивление. Об этом говорит, например, история разработки и принятия закона «О бюджетной классификации». Раньше треть расходов бюджета приходилась на национальную оборону. В бюджете их отражала единственная цифра. Эти деньги выделялись Министерству обороны в общей сумме, которое распределяло их по своему усмотрению, никто не знал, на что конкретно (на поддержание боеготовности войск или на роскошные дачи генералов, строительство казарм или содержание охотничьих хозяйств, закупку ракет или персональных «Мерседесов»). В этом одна из причин постоянной задолженности бюджетных (военных) организаций перед энергетиками. В обновленном законе «О бюджетной классификации» каждый раздел подробно расписан по министерствам и регионам, вместо одной - 20, 30 или 50 статей.
Закон «О бюджетной классификации» охватывает функциональную, экономическую и ведомственную классификации доходов и расходов бюджетов РФ, видов государственных долгов Федерации и ее субъектов, источников финансирования дефицита бюджетов. Причем классификация едина и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней, в том числе консолидированного бюджета. Классификация тоже носит многоуровневый характер. Первым уровнем расходов является перечень прямых получателей средств из федерального бюджета, вторым - классификация целевых статей его расходов, отражающая финансирование по конкретным направлениям деятельности прямых получателей бюджетных средств по определенным разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов субъектов Федерации.
Важно наладить полную прозрачность бюджетного процесса, действительно гласный отчет о движении бюджетных средств, чтобы депутаты, представляющие интересы населения, журналисты и сами граждане могли в любой момент убедиться, что средства налогоплательщиков расходуются точно по плану. Например, в Конгрессе США каждому федеральному ведомству соответствует подкомитет, который контролирует, как оно исполняет утвержденный бюджет. Конгрессмены не могут вмешиваться в процесс управления, но должны следить за тем, чтобы деньги налогоплательщиков не уплывали на сторону и расходовались строго в соответствии с законом «О федеральном бюджете».
В соответствии с Административно-процессуальным кодексом федеральные министерства и правительства штатов обязаны распределять выделенные бюджетные средства в рамках надлежащей правовой процедуры. Она предусматривает публичные слушания, проводимые в форме, напоминающей судебное заседание, когда руководитель соответствующего департамента предоставляет слово для изложения аргументов «за» и «против» конкретного проекта, когда в протоколе слушаний и решениях исполнительной власти фиксируются все существенные доводы, а сами решения обосновываются расчетами. Исполнение бюджетов всех уровней в США реально контролируется гражданами и различными общественными организациями.
В России общественный контроль за бюджетными расходами, в связи со слабостью институтов гражданского общества, фактически отсутствует.
3.2. Политика оптимизации госраходов в РФ.
Президент РФ В.В. Путин в бюджетном послании на 2002 год определил следующие задачи в области оптимизации расзодов:
1. Следует установить жесткие сметы расходов для всех государственных органов и бюджетных учреждений. Необходимо пересмотреть статус государственных унитарных предприятий. Большинство из них должно получить статус акционерных обществ со 100-процентным государственным участием. Главным распорядителям средств федерального бюджета необходимо взять под контроль обязательства, принимаемые от их имени бюджетными учреждениями, фиксировать их на лицевых счетах в органах федерального казначейства.
2. Следует завершить формирование механизма, препятствующего принятию законов без учета их последствий для бюджетной системы. Основы такого механизма к настоящему времени созданы. И законодательная, и исполнительная власть значительно повысили ответственность за принимаемые решения и их реализацию. Однако очень многие из ранее принятых законов по-прежнему возлагают на федеральный бюджет груз непомерных обязательств. Одной только ежегодной приостановкой действия финансово необеспеченных положений этих законов не обойтись. Поэтому в 2001-2002 годах нужно принять принципиальные решения о полной отмене таких положений.
3. Расходная часть федерального бюджета должна стать инструментом достижения важнейших социальных и экономических целей. Для этого необходимо овладеть современными методами оценки рациональности бюджетных расходов, внедрять индикаторы результативности затрат государственных средств.
4. Предстоит продолжить оптимизацию сети высших и профессиональных учебных заведений в соответствии с потребностями страны. Нуждаются в уточнении источники финансирования этих организаций. Оптимизация сети научных учреждений, финансируемых из федерального бюджета, должна быть проведена путем сосредоточения средств на поддержке наиболее перспективных тем и направлений. Прозрачность соответствующих финансовых потоков должна быть обеспечена за счет внедрения практики публичной отчетности. Необходимо ускорить внедрение контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы по принципу: деньги выделяются организации не потому, что она существует, а в зависимости от результатов ее работы.
5. В текущем году Правительству Российской Федерации предстоит разработать Концепцию реформирования системы социальных льгот и выплат, предусмотрев при этом замену большинства категориальных льгот адресными формами социальной поддержки населения и ликвидацию ведомственных льгот. Особые условия труда отдельных категорий работников должны отражаться в форме денежных выплат.
6. Осуществление государственных закупок (заказов) должно происходить прозрачно, на конкурсной основе.
7. Осуществление расходов на оплату бюджетными организациями потребляемых топливно-энергетических ресурсов должно быть жестко увязано с тарифной политикой государства в этой сфере.
8. Повышение оплаты труда государственных служащих в размерах, необходимых для обеспечения конкурентоспособности государственной службы на рынке труда, при прочих равных условиях должно происходить в том числе за счет сокращения общей численности занятых в государственном секторе.
9. До конца текущего года следует определить механизм перехода к новой модели пенсионной системы, включающей накопительную составляющую, выработать план необходимых мероприятий по ее осуществлению и принять соответствующие законы. В 2002 году необходимо начать пенсионную реформу. При ее осуществлении нельзя допустить снижения достигнутого уровня пенсионного обеспечения сегодняшних пенсионеров.
10. Хотя перечень осуществляемых федеральных целевых программ был существенно сокращен, это сокращение произошло в основном за счет объединения ранее действовавших программ при сохранении прежних объемов их ресурсного обеспечения. В 2002 году особое внимание при подготовке программ должно быть уделено реформе государственной службы, реформе судебной системы и ее развитию.
Необходимо усилить ответственность государственных заказчиков федеральных целевых программ за реалистичность предусматриваемых в них мероприятий, а также за результаты их осуществления. Федеральные целевые программ должны базироваться на четко определенных критериях, ясных индикаторах, увязанных с их ресурсным обеспечением. Контроль за выполнением программ должен обеспечивать государственным заказчиком.
3.3. Анализ расходов федерального бюджета РФ 2002 года
1. В соответствии со стратегическими направлениями и приоритетами, а также первоочередными задачами бюджетной политики в области расходов, сформулированными Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании, расходы проекта федерального бюджета на 2002 год должны быть сформированы исходя из принципа их максимальной защищенности от влияния внешнеэкономической конъюнктуры и нацелены на финансовое обеспечение внутренней и внешней безопасности страны, на проведение военной реформы, укрепление судебной системы, воспроизводство научного потенциала, на переход к новой модели пенсионной системы, усиление социальной направленности бюджетных расходов.
В этих целях решались задачи концентрации бюджетных расходов на реализации данных ключевых проблем, упорядочения, оптимизации и повышения эффективности использования расходов федерального бюджета, обеспечения сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств, повышения степени прозрачности расходов федерального бюджета и бюджетных процедур.
2. В законе "О федеральном бюджете на 2002 год" объем расходов федерального бюджета определен в размере 1871,87 млрд. рублей, без учета расходов, перечисляемых в Пенсионный фонд Российской Федерации в счет поступлений от единого социального налога (257,53 млрд. рублей), - 1614,34 млрд. рублей.
Общий объем расходов федерального бюджета 2002 года составит 15,2% к объему ВВП в размере 10600 млрд. рублей, рассчитанному при благоприятном макроэкономическом прогнозе, что на 0,2% ниже доли расходов к ВВП утвержденного бюджета на 2001 год. В номинальном выражении расходы должны увеличиться на 420,9 млрд. рублей или на 35,3%, а с учетом индекса-дефлятора ВВП (114,8%) реальный прирост расходов федерального бюджета составит 17,8 процента.
Процентные расходы федерального бюджета, направляемые на обслуживание государственного долга, хотя и вырастут на 49,9 млрд. рублей и составят 289,7 млрд. рублей или 2,73% к ВВП, но их доля к ВВП будут ниже утвержденных показателей 2001 года на 0,36%.
Непроцентные расходы федерального бюджета составят 1582,2 млрд. рублей, в том числе без учета расходов, перечисляемых в Пенсионный фонд Российской Федерации в счет поступлений от единого социального налога (257,53 млрд. рублей), - 1324,7 млрд. рублей с номинальным ростом против утвержденного бюджета на 2001 год на 38,9%, а с учетом индекса-дефлятора - на 20,9%. Предусматриваемые расходы федерального бюджета составят 12,5% к ВВП, что выше уровня 2001 года на 0,2 процентных пункта к ВВП.
Важной особенностью проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" является существенное увеличение расходов федерального бюджета на социальную сферу, на осуществление судебной и пенсионной реформы, на реформирование Вооруженных сил Российской Федерации.
В тоже время в 2002 году, по сравнению с утвержденным бюджетом на 2001 год, предусматривается снижение в общем объеме расходов и в %% к ВВП расходов федерального бюджета, направляемых на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства, науку, сельское хозяйство, дорожное хозяйство. По всем другим разделам функциональной классификации бюджетов Российской Федерации расходы запланированы с ростом, либо на уровне соответствующих показателей утвержденного бюджета на 2001 год.
Несмотря на определенное повышение расходов на промышленность, строительство и энергетику, структура расходов проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" свидетельствует о его недостаточной направленности на расширение инвестиционного государственного спроса, являющегося одним из важнейших катализаторов экономического роста и структурной перестройки экономики. Осуществляемое ограничение непроцентных расходов федерального бюджета недостаточно увязано с адекватным повышением эффективности использования государственных средств, направленных на качественные изменения в бюджетной сфере. Реформирование расходов федерального бюджета, как и в предшествующие годы, происходит в условиях отсутствия четкого разграничения расходных полномочий между бюджетами различного уровня.
3. Анализ структуры расходов федерального бюджета на 2002 г в разрезе разделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации по сравнению с 2001 годом показывает, что увеличение расходов федерального бюджета как в общем объеме расходов, так и в % к ВВП произойдет по разделам: "Государственное управление и местное самоуправление" (на 1,1 и 0,12 процентных пункта соответственно); "Судебная власть" (на 0,37 и 0,04); "Образование" (0,93 и 0,08); "Средства массовой информации" (0,23 и 0,03); "Обслуживание государственного долга" (на 10,6 и 1,53 процентных пункта соответственно). Практически по всем остальным расходам (за исключением расходов на национальную оборону и некоторых других) происходит одновременное снижение, по сравнению с 2001 годом, их удельного веса в общем объеме расходов и в %% к ВВП. Расходы федерального бюджета по отношению к ВВП, предусматриваемые на 2002 год, будут меньше уровня 2001 года на 1,6 процентного пункта. Анализ структуры расходов федерального бюджета в разрезе разделов функциональной классификации бюджетов Российской Федерации за период с 1997 года по 2002 год приведен в таблице № 5. В 2002 году почти половину расходов федерального бюджета предполагается направить на финансирование обеспечения внешней и внутренней безопасности (29,4%) и обслуживание государственного долга (17,9%). Крупными направлениями расходов федерального бюджета в 2002 году будут расходы на социальную сферу и науку (19,0%) и на финансовую помощь бюджетам других уровней (15,2%).
