Когда речь идет о совершении административного правонарушения группой лиц, как обстоятельстве, отягчающем ответственность за это правонарушение, то при этом имеется в виду объединение несколькими лицами своих усилий для совершения одного и того же административного правонарушения. Самостоятельное совершение даже однородных по составу административных правонарушений несколькими лицами не является для каждого из них отягчающим обстоятельством.
За одно административное правонарушение может быть наложено либо одно основное либо одно основное и одно дополнительное взыскание, предусмотренные за данное правонарушение.
Это правило не исключает применения к правонарушителю наряд с мерой административной ответственности также и мер дисциплинарной и(или) материальной ответственности, если они предусмотрены для конкретного правонарушения нормативными правовыми актами. Например, согласно Кодексу законов о труде Российской Федерации возмещение ущерба, причиненного работником предприятию, учреждению, организации, производится независимо о привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действие (бездействие), которым причинен ущерб.
Если одно и то же лицо совершило два или более административных правонарушений, то административное взыскание налагается за каждое правонарушение в отдельности.
Однако, если одно и то же лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых одновременно рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом), то взыскание на это лицо налагается лишь в пределах санкции, установленной за более серьезное правонарушение, то есть за то правонарушение (из числа рассматриваемых), за которое установлено наиболее суровое административное взыскание. В этом случае к основному взысканию может быть присоединено одно из дополнительных взысканий, предусмотренных статьями об ответственности за любое из совершенных правонарушений.
Таким образом, если выяснилось, что одно и то же лицо совершило несколько административных правонарушений, то на него может быть наложено одновременно несколько основных административных взысканий только, если одновременно выполняются все следующие условия: составы правонарушений предусмотрены разными правовыми нормами (разными, имеющими самостоятельные санкции статьями КоАП РСФСР или другого нормативного правового акта, предусматривающего административную ответственность), то есть каждое правонарушение квалифицировано по отдельной статье законодательства об административных правонарушениях, отличной от статей квалификации других правонарушений;
- по каждому правонарушению не истек срок давности привлечения к административной ответственности;
- за эти правонарушения (в целом и по отдельности) еще не были наложены административные взыскания;
- дела о нескольких административных правонарушениях не рассматриваются одновременно одним и тем же уполномоченным органом (должностным лицом).
При рассмотрении дела о совокупности административных правонарушений надлежит выяснить, действительно ли имеют место несколько административных правонарушений, или же имеет место лишь одно административное правонарушение, но продолжаемое или длящееся.
Правонарушение оценивается как продолжаемое, если состоит из ряда сходных по направленности и содержанию действий, направленных к общей цели и образующих в совокупности единое правонарушение.
Правонарушение оценивается как длящееся, если непрерывно осуществляется в течение какого-то, более или менее продолжительного периода времени. Например, неисполнение руководителем требований налоговой инспекции об устранении выявленных нарушений налогового законодательства.
Если же выяснилось, что имеют место несколько административных правонарушений, то надлежит выяснить, имеют место несколько самостоятельных правонарушений или повторение одного и того же правонарушения. Повторение является отягчающим обстоятельством, но лишь при условиях, названных выше.
Если при рассмотрении дела о совокупности административных правонарушений выяснилось, что фактически имеет место одно продолжаемое административное правонарушение, или одно длящееся административное правонарушение, или повторение однородного административного правонарушения, то на правонарушителя может быть наложено только либо одно основное либо одно основное плюс одно дополнительное взыскание.
Примечание. Применительно к преступлениям различие между длящимися и продолжаемыми преступлениями разъяснено в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 04. 03. 29 "Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям" (в ред. постановления пленума Верховного Суда СССР от 14. 03. 63 №1), согласно которому:
Длящееся преступление характеризуется непрерывным осуществлением состава определенного преступного деяния. Оно начинается с какого-либо преступного действия или с акта преступного бездействия. Следовательно, длящееся преступление можно определить как действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой уголовного преследования. Оно начинается с моментов совершения преступного действия (бездействия) и кончается вследствие действия самого виновного, направленного к прекращению преступления, или наступления событий, препятствующих совершению преступления (например, вмешательство органов власти). Срок давности уголовного преследования в отношении длящихся преступлений исчисляется со времени их прекращения по воле или вопреки воле виновного (добровольное выполнение виновным своих обязанностей, явка с повинной, задержание органами власти и др. ).
Продолжаемое преступление складывается из ряда тождественных преступных действий, направленных к общей цели и составляющих в своей совокупности единое преступление. Его началом считается совершение первого действия из числа нескольких тождественных действий, составляющих одно продолжаемое преступление, а концом - момент совершения последнего преступного действия. Срок давности в отношении продолжаемых преступлений исчисляется с момента совершения последнего преступного действия из числа составляющих это преступление.
Административное взыскание может быть наложено не позднее 2 месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - не позднее 2 месяцев со дня его обнаружения.
В случае отказа в возбуждении уголовного дела либо его прекращении, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения административное взыскание может быть наложено не позднее месяца со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении.
Указанные сроки не распространяются на случаи применения конфискации предметов контрабанды, производимой на основе Таможенного кодекса Российской Федерации.
Как пример действия этой нормы, можно отметить, что незаконность привлечения к административной ответственности по истечении 2 месяцев после совершения правонарушения отмечается в приказе Госналогслужбы России от 21. 07. 94 № ВГ-3-14/47 "О мерах по устранению нарушений законности в деятельности налоговых органов, установленных Генеральной прокуратурой Российской Федерации.
Должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, могут налагать административные взыскания только в пределах предоставленных им полномочий и лишь при исполнении служебных обязанностей.
Если лицо, подвергнутое административному взысканию, в течение года со дня окончания исполнения взыскания не совершило нового адмистративного правонарушения, то это лицо считается вообще не подвергавшимся административному взысканию. То есть, срок погашения административного взыскания - один год, причем этот срок отсчитывается не со дня вынесения постановления о наложении взыскания, а со дня фактического окончания исполнения наложенного взыскания. Для административного взыскания в виде штрафа таким днем является день полной выплаты суммы штрафа; для административного взыскания в виде предупреждения срок отсчитывается со дня его наложения.
По истечении указанного срока совершенное тем же лицом аналогичное административное правонарушение не может быть квалифицировано как повторное.
Срок погашения административного взыскания установлен единый для всех административных правонарушений и всех административных взысканий по ним.
Факт погашения административного взыскания не требуется оформлять каким-либо специальным документам, поскольку он наступает автоматически - по истечении срока погашения, если в течении этого срока не совершено новое административное правонарушение.
Если в результате совершения административного правонарушения причинен имущественный ущерб гражданину или юридическому лицу, то компетентный орган при решении вопроса о наложении взыскания за административное правонарушение имеет право (но не обязан) одновременно решить вопрос о возмещений виновным и имущественного ущерба. Таким компетентным органом является:
- административная комиссия (если в ее компетенцию входит рассмотрение дел об административных правонарушениях и наложение административных взысканий),
- администрация органа местного самоуправления (при том же условии),
- комиссия по делам несовершеннолетних,
- районный (городской) судья,
- районный (городской) суд.
Районный (городской) суд вправе решить вопрос о возмещении имущественного ущерба любого размера, а прочие органы - только о возмещении имущественного ущерба в размере до 0,5 МРОТ.
В прочих случаях вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, решается в порядке гражданского судопроизводства.
Решение, принятое в порядке административного производства, может быть обжаловано в суд.
На должностных лиц административные взыскания налагаются в том же общем порядке наложения административных взысканий, который предусмотрен для физических лиц.
2. 5. Административная ответственность юридических лиц.
Нормы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц, в КоАП РСФСР отсутствуют. Но, хотя вопрос административной ответственности юридических лиц еще является предметом дискуссий специалистов и пока не получил в отечественном праве ни концептуально определенного, ни практически приемлемого разрешения, тем не менее немало действующих нормативных правовых актов уже предусматривают такую ответственность. В федеральных нормативных правовых актах понятие административной ответственности юридических лиц применяется редко; чаще оно встречается в актах субъектов Российской Федерации - обычно в сочетании с административной ответственностью руководителей юридических лиц. Основной, если не единственной, мерой административной ответственности юридических лиц в современной правоприменительной практике является штраф.
Дискуссионность административной ответственности юридических лиц обусловлена рядом причин, которые здесь не обсуждаются. Одна из причин та, что согласно КоАП РСФСР (ст. 23) административное взыскание применяется в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов, уважения к правилам общежития, а также предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Очевидно, что говорить о воспитании можно только применительно к физическому лицу.
В юридической литературе можно встретить различные мнения по поводу правомерности привлечения к административной ответственности юридических лиц. Преобладают, по мнению автора, скептическое и отрицательное отношения. Так. например, в книге "Налоги и налоговое право" (под ред. А. В. Брызгалина. - М. : Аналитика-Пресс, 1997) говорится (стр. 512), что "субъектом, т. е. лицом, которое может нести ответственность за совершение административного проступка, может быть только физическое лицо (гражданин, индивидуальный предприниматель, должностное лицо предприятия)".
В этом плане достаточно симптоматичен понятийный аппарат, использованный в "Положении о порядке применения экономических санкций за нарушение порядка применения цен и тарифов и условий, их ограничивающих", утвержденном постановлением Правительства Москвы от 26. 08. 97 № 651 "О совершенствовании контроля за соблюдением дисциплины цен". Это Положение (п. З) к нарушениям порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов естественной монополии относит нарушения дисциплины цен, указанные в пункте 2 статьи 2 закона г. Москвы от 2б. 02. 97 № 3 "О государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов естественной монополии".
В Положении везде, где речь идет о нарушениях дисциплины цен применительно к юридическим лицам, говорится не о мерах административной ответственности, а об экономических или финансовых санкциях по отношению к этим лицам. В то же время там, где речь идет об ответственном должностном лице предприятия, виновном в нарушении дисциплины цен, там появляется ссылка на статьи 146 "Нарушение государственной дисциплины цен" и 224 "Органы Государственной инспекции цен" КоАП РСФСР и говорится уже об административном правонарушении.
Однако, на практике приходится считаться с тем, что действующее законодательство содержит правовые нормы, служащие основанием для применения к юридическим лицам мер административной ответственности в виде штрафов, иногда довольно значительных. Поэтому безусловно, обосновано включение разделов об административной ответственности юридических лиц в книги по административному праву Российской Федерации. Очевидно, что полностью эта проблеме будет разрешена новым кодексом об административных правонарушениях.
3. Нарушение налогового законодательства как один из видов административных правонарушений.
Составы нарушений налогового законодательства, то есть закрепленные нормативными правовыми актами совокупности описаний признаков правонарушений, наличие которых влечет административную ответственность, определены следующими законами:
- Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (КоАп РСФСР, посл. ред. );
Закон РФ от 27. 12. 91 №2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в ред. Законов РФ от 16. 07. 92 № 3317-1, от 22. 12. 92 № 4178-1, от 21. 05. 93 № 5006-1; Федеральных законов от 01. 07. 94 № 9-ФЗ, от 21. 07. 97 № 121-ФЗ);
Закон РСФСР от 21. 03. 91 № 943-1 "О государственной налоговой служ6е РСФСР" (в ред. Законов РФ от 24. 06. 92 № 3119-1, от 02. 07. 92 " 3181-1, от 25. 02. 93 № 4549-1; Федеральных законов от 13. 06. 96 № 67-ФЗ, от 16. 11. 97 № 144-ФЗ);
Закон РФ от 24. 06. 93 № 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции" (в ред. Указа Президента России от 24. 12. 93 № 2288, Федерального закона от 17. 12. 95 № 200-ФЗ, с учетом постановления Конституционного Суда РФ от 17. 12. 96 № 20-П).
О распространенности административных штрафов за нарушения налогового законодательства свидетельствует, например, такой факт: в 1 полугодии 1996 г. по результатам налоговых проверок 18760 малых предприятий к 11308 руководителям предприятий на основании Закона РФ "О Государственной налоговой службе РСФСР" были применены административные штрафы на общую сумму 1495,2 млн. руб.
Авторы книги "Налоги и налоговое право" разделили налоговые правонарушения, влекущие административную ответственность, на 4 основных группы в зависимости от субъекта административной ответственности.
Первую группу в этой классификации составляют налоговые правонарушения, за совершение которых к административной ответственности привлекаются только должностные лица предприятий, организаций, учреждений - виновные в сокрытии (занижении) прибыли (дохода); сокрытии (неучтении) иных объектов налогообложения; отсутствии бухгалтерского учета или ведении его с нарушением установленного порядка; искажении бухгалтерских отчетов; непредставлении, несвоевременном представлении или представлении по неустановленной форме бухгалтерской отчетности и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных платежей в бюджет.
В первой группе правонарушений выделены 3 подгруппы: правонарушения, повлекшие недоплату налогов; правонарушения, связанные с ведением бухгалтерского учета; правонарушения, связанные с представлением документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов.
Вторую группу правонарушений образуют налоговые правонарушения, за совершение которых к административной ответственности привлекаются только граждане - виновные в нарушении законодательства о предпринимательской деятельности; осуществлении запрещенной предпринимательской деятельности; отсутствии учета доходов или ведении его с нарушением установленного порядка; непредставлении или несвоевременном представлении декларации о доходах; включении в нее искаженных данных.
Во второй группе правонарушений выделены 3 подгруппы: правонарушения в области предпринимательской деятельности; правонарушения, связанные с нарушением учета доходов; правонарушения, связанные с предоставлением декларации о доходах.
В третью группу правонарушений входят налоговые правонарушения, за совершение которых к административной ответственности привлекаются только руководители кредитных, в том числе банковских, организаций - виновные в открытии банковского счета налогоплательщику без предъявления им документа о постановке на налоговый учет; несообщении в установленный срок налоговому органу об открытии счета налогоплательщику; задержке исполнения поручений налогоплательщиков по перечислению налогов и сборов в бюджет и внебюджетные фонды и в использовании этих сумм в качестве кредитных ресурсов.
Четвертую группу правонарушений составляют налоговые правонарушения, за совершение которых к административной ответственности привлекаются как граждане, так и должностные лица предприятий, организаций, учреждений - виновные в нарушении порядка управления в сфере налоговых отношений; нарушении предоставленным налоговой полиции и налоговым инспекциям прав, в частности права обследования (с соблюдением соответствующих правил) любых используемых для извлечения доходов либо связанных с содержанием объектов налогообложения помещений предприятий, организаций, учреждений и граждан, на должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, виновных в следующих правонарушениях:
- сокрытие (занижение) прибыли (дохода);
- сокрытие (неучет) иных объектов налогообложения;
- отсутствие бухгалтерского учета;
- ведение бухгалтерского учета с нарушением установленного порядка;
- искажение бухгалтерских отчетов;
- непредставление бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;
- несвоевременное представление бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;
- представление по неустановленной форме бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет,
- органам Госналогслужбы России предоставлено право налагать административные штрафы в размере от 2 до 5 МРОТ на каждого виновного. За те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, штрафы налагаются в размере от 5 до 10 МРОТ.
Должностные лица предприятий, учреждений и организаций, не выполняющих следующие обязанности:
- правильное удержание подоходного налога с доходов, выплачиваемых физическим лицам;
- своевременное перечисление удержанных сумм подоходного налога в бюджет, привлекаются к административной ответственности в виде штрафа в размере 5 МРОТ.
На граждан, виновных в следующих правонарушениях:
- нарушение законодательства о предпринимательской деятельности;
- занятие предпринимательской деятельностью, в отношении которой имеется специальное запрещение;
- отсутствие учета доходов;
- ведение учета доходов с нарушением установленного порядка;
- непредставление декларации о доходах;
- несвоевременное представление декларации о доходах;
- включение в декларацию о доходах искаженных данных, органам Госналогслужбы России предоставлено право налагать административные штрафы в размере от 2 до 5 МРОТ. За те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, штрафы налагаются в размере от 5 до 10 МРОТ.
Решения о наложениях штрафов принимаются начальниками госналогинспекций и их заместителями.
На руководителей банков и кредитных организаций, виновных в следующих правонарушениях:
- открытие расчетного или иного счета налогоплательщику без Предъявления им документа, подтверждающего его постановку на учет в налоговом органе;
- несообщение в 5-дневный срок налоговому органу об открытии расчетного или иного счета налогоплательщика;
- задержка исполнения поручений налогоплательщиков на перечисление налогов в бюджет или во внебюджетный фонд;
- использование неперечисленных сумм налогов в качестве кредитных ресурсов; непредставление (в порядке, установленном Минфином России) налоговым органам данных о финансово-хозяйственных операциях налогоплательщиков – клиентов этих организаций, органам Госналогслужбы России предоставлено право налагать административные штрафы в размере 5 МРОТ (за непредставление данных о финансово-хозяйственных операциях налогоплательщиков штраф 5 МРОТ за каждую неделю просрочки).
Решения о наложениях штрафов принимаются начальниками госналогинспекций и их заместителями.
За выявленные органами Госналогслужбы России факты открытия банками и иными кредитными учреждениями расчетных (текущих, валютных, ссудных, депозитных и других) счетов без уведомления налогового органа на руководителей предприятий, организаций и учреждений, банков, других кредитных учреждений, а также на физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, налагаются административные штрафы в размере 100 МРОТ.
На руководителей предприятий, учреждений и организаций, допустивших несоблюдение условий работы с денежной наличностью, а также несоблюдение порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации:
- осуществление расчетов наличными денежными средствами с другими предприятиями, учреждениями и организациями сверх установленных предельных сумм;
- неоприходование (неполное оприходование) в кассу денежной наличности;
- несоблюдение действующего порядка хранения свободных денежных средств;
- накопление в кассах наличных денег сверх установленных лимитов, налагаются административные штрафы в размере 50 МРОТ.
Рассмотрение дел об этих административных правонарушениях производится органами Госналогслужбы России по сведениям, предоставляемым коммерческими банками и другими органами, осуществляющими проверки соблюдения предприятиями, учреждениями и организациями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью.
В соответствии с направленной письмом Госналогслужбы России от 09. 02. 95 " НИ-6-14/69 "О проверке выполнения указа Президента Российской Федерации от 23. 05. 96 № 1006 в части работы с денежной наличностью" "Примерной программой проверки соблюдения предприятиями, учреждениями и организациями порядка работы с денежной наличностью"
- если в ходе документальной проверки предприятия, учреждения и организации по вопросу соблюдения налогового законодательства налоговый орган установит нарушения условий работы с денежной наличностью, то, независимо от даты возникновения этих нарушений, он должен проинформировать об этом банки, осуществляющие расчетно-кассовое обслуживание данного предприятия, учреждения, организации, или соответствующие финансовые органы для организации ими проверок соблюдения кассовой дисциплины и условии работы с денежной наличностью.
- если в ходе проверок налоговый орган установит, что банки и финансовые органы не обеспечивают проведение проверок предприятий, учреждений, организаций по соблюдению порядка работы с денежной наличностью и ведения кассовых операций, то налоговые инспекции обязаны направлять в Главные территориальные управления (Национальные банки) Банка России и соответствующие финансовые управления субъектов Российской Федерации с копией в Центральный Банк России и Минфин России предложения по принятию к ним мер воздействия.
Органам Госналогслужбы России предоставлено право налагать административные штрафы на руководителей и других должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, а также на граждан, не выполняющих требования должностных лиц госналогинспекций, реализующие следующие права последних:
- получать от предприятий, учреждений, организаций (от граждан - с их согласия) справки, документы и копии с них, касающиеся хозяйственной деятельности налогоплательщика и необходимые для правильного налогообложения;
