Налог на добавленную стоимость, по мнению Черника Д.Г., может быть несколько снижен, а налог с продаж следует рассматривать скорее как чрезвычайный налог, способствовавший преодолению последствий дефолта 1998 года, чем как налог, органично вписавшийся в налоговую систему Российской Федерации.
Как утверждает Черник Д.Г., современные реалии требуют, чтобы ставка налога на имущество физических лиц была увеличена, а сам налог дифференцирован в зависимости от вида имущества. Для того чтобы налог на имущество был реально собираем, нужно разработать и ввести систему оценки и учета имущества, находящегося во владении частных лиц. Поэтому, по словам Черника, внесение изменений в налогообложение имущества физических лиц должно стать одним из приоритетных направлений в дальнейшем проведении налоговой реформы в России.
С точки зрения Черник Д.Г., контроль расходов граждан должен быть усовершенствован, так как в настоящее время если сумма проверенной покупки превысила годовой доход, то этим начинают заниматься. То есть получается, что контролируются не реально крупные расходы, не люди, живущие не по своим доходам, а просто изучается огромный массив ненужной информации. Он предлагает изменить законодательство так, чтобы речь шла о действительно крупных покупках и действительно дорогих вещах, таких, как крупная недвижимость, дорогие антикварные вещи. Также он считает необходимым уточнить законодательство относительно сумм, которые человек указывает как взятые в долг. Так как в настоящее время возможны ситуации, когда человек зарабатывает 25 тыс. руб., а в долг, по декларации, взял 2 млн. руб.
Модель налоговой реформы, предложенная Шаталовым С.Д.
По мнению Шаталова С.Д., цель налоговой реформы должна заключаться не в том, чтобы собирать больше налогов и тем самым решить проблему бюджетного кризиса, а в том, чтобы, во-первых, по мере снижения обязательств государства в области бюджетных расходов снизить уровень налоговых изъятий, и, во-вторых, сделать российскую налоговую систему более справедливой по отношению к налогоплательщикам, находящимся в различных экономических условиях (в частности, ликвидировать ситуации, при которых одни налогоплательщики несут полное налоговое бремя, а другие уклоняются от налогов законными и незаконными методами), при одновременном повышении уровня ее нейтральности по отношению к экономическим решениям хозяйствующих субъектов и потребителей (налоги должны вносить минимальные искажения в систему относительных цен, в процессы формирования сбережений, в распределение времени между работой и досугом и т.д.). При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков.
Создание справедливой и нейтральной налоговой системы требует решения, по крайней мере, трех взаимосвязанных задач.
1. С целью обеспечения ее максимальной нейтральности необходимо расширить базы основных налогов настолько, насколько это возможно. Серьезной проблемой при этом являются существующие в настоящее время многочисленные налоговые льготы. Реализация популярного тезиса о "стимулирующей роли" налогов ради поддержки некоторых отраслей экономики, видов бизнеса или отдельных категорий налогоплательщиков привела к многочисленным деформациям налоговой системы и трансформировала ее в несправедливую по отношению к обычному законопослушному налогоплательщику, не имеющему специальных налоговых льгот. В настоящее время на такого обычного налогоплательщика государство возлагает чрезвычайно высокую налоговую нагрузку.
Но при этом необходимо заметить негативное влияние налоговых льгот:ьналоговые льготы практически никогда не достигают той цели, ради которой некогда вводились, а их эффективность значительно ниже по сравнению с результатами, которых можно было бы ожидать при прямом (прозрачном и легко контролируемом) целевом бюджетном финансировании определенных расходов или программ;ьналоговые льготы нарушают принцип равной конкуренции экономических агентов;ькомпании, получившие налоговые льготы, теряют стимулы к развитию и сосредоточиваются на сохранении своего привилегированного статуса, а при отмене льгот они утрачивают жизнеспособность;ькомпании, не получившие льгот, добиваются их получения;ьналоговые льготы тормозят технический прогресс и способствуют коррупции;ьналоговые льготы, однажды предоставленные, практически невозможно отменить.
В России по оценкам Министерства финансов ежегодные потери только федерального бюджета из-за наличия льгот составляют порядка 12—15 млрд долларов. Предоставление налоговых льгот не только не способствует быстрому экономическому росту, но и не способствует укреплению доверия к государству и готовности добровольно платить несправедливые налоги.
2. Важным явлением, характеризующим фискальный кризис в России и нарушающим справедливость налоговой системы, стал быстрый рост налоговой задолженности предприятий. Начиная с 1992 г. наблюдался устойчивый рост объема недоимки в консолидированный бюджет Российской Федерации. Как показала практика 1996 — 1999 гг., периодически предпринимавшиеся правительством попытки усиления политического и административного давления на экономических агентов с целью заставить их платить налоги давали лишь краткосрочные результата.
Однако без обеспечения единого подхода к недоимщикам по налогам, без жесткой позиции государства, предполагающей не декларативную, а действительную обязательность налоговых платежей для всех без исключения налогоплательщиков, нельзя ни преодолеть бюджетный кризис, ни создать справедливую и нейтральную налоговую систему.
3. Существующие правила налогообложения, техника уплаты налогов и налогового администрирования оставляют налогоплательщикам слишком много возможностей для уклонения или ухода от исполнения налогового обязательства в полном объеме. В такой ситуации государство объективно неспособно обеспечить тотальный контроль за уплатой налогов всеми субъектами хозяйственной деятельности. В полном объеме налоги платят не все предприятия и граждане, а только добросовестные налогоплательщики, соблюдающие налоговое законодательство, не имеющие налоговых льгот и недоимок по налоговым платежам. Для таких налогоплательщиков уровень налогов в России является весьма высоким. В то же время значительное число налогоплательщиков имеет экономически неоправданные льготы и наращивает недоимку. Одновременно, несмотря на то, что налоговый контроль и налоговое администрирование с каждым годом улучшаются, многие потенциальные налогоплательщики, вовлеченные в сферу «теневой экономики», либо не платят налогов вообще, либо платят их в существенно меньших размерах, чем предписывает законодательство.
Налоговая реформа, по мнению Шаталова С.Д., должна предусматривать, с одной стороны, снижение налоговой нагрузки и ликвидацию барьеров, препятствующих развитию бизнеса, а с другой стороны, - большую «прозрачность» налогоплательщиков для государства, улучшение налогового администрирования и сужение возможностей для уклонения от налогообложения.
Шаталов С.Д. считает, что налоговая реформа должна преследовать следующие цели:
1. Повышение уровня справедливости и нейтральности налоговой системы за счет:ьвыравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего за счет отмены необоснованных льгот и исключений);ьотмены неэффективных и оказывающих наиболее негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов и сборов;ьисправления деформаций в правилах определения налоговой базы по отдельным налогам, искажающих экономическое содержание этих налогов;ьулучшения налогового администрирования и повышения уровня собираемости налогов за счет включения в налоговое законодательство дополнительных механизмов и инструментов, обеспечивающих потребности налогового контроля;ьсокращения числа контролирующих органов за счет объединения налоговых органов, органов налоговой полиции;ьупрощения и ускорения процедур обжалования решений и действий налоговых органов;ьсокращение возможностей для уклонения от налогообложения (как на легальной, так и на нелегальной основе).
2. Снижение общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков путем следующих действий:ьдобиваться более равномерного распределения налоговой нагрузки между налогоплательщиками;ьотменить налоги, рассчитываемые в зависимости от выручки предприятий;ьснизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда;ьразрешить к вычету при определении базы налога на прибыль все необходимые, обоснованные и документально подтвержденные затраты, связанные с извлечением прибыли.
По мере улучшения обшей экономической ситуации и расширения возможностей государства можно будет ставить вопрос о снижении базовой ставки НДС.
3. Упрощение налоговой системы за счет:ьустановления закрытого перечня налогов и сборов;ьсокращения числа налогов и сборов;ьмаксимальной унификации налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты.
4. Обеспечение стабильности и предсказуемости налоговой системы.
По мнению Шаталова С.Д. , необходимо проведение налоговой реформы по нескольким направлениям.
I. Регулирование соотношения федеральных и региональных налогов.
Налоговая система должна допускать любые решения бюджетных проблем, потому что отнесение того или иного налога или сбора к числу федеральных совсем не означает, что поступления от этого налога пойдут исключительно в федеральный бюджет, поскольку в основе классификации налогов по различным уровням используются другие критерии: уровень законодательной (представительной) власти, обладающей правом установить налог, и территория, на которой единообразно применяется этот налог.
Основная часть доходов федерального и региональных бюджетов в настоящее время формируется за счет поступлений от федеральных налогов (прежде всего от НДС, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц, акцизов) и регионального налога на имущество организаций. В расширенном бюджете на 2000 г. на федеральные налоги и сборы (включая отчисления в социальные и дорожные фонды) приходится около 89% всей суммы налоговых поступлений. Федеральные налоги и впредь должны оставаться основными источниками формирования доходной части бюджетов всех уровней, однако в каждый из них должны быть внесены изменения, приводящие их в соответствие с их экономическим предназначением и исключающие имеющиеся искажения и перекосы.
Маловероятно, что в ближней перспективе удастся уйти от практики расщепления поступлений отдельных налогов между бюджетами разных уровней и реализовать принцип "один налог - один бюджет", в соответствии с которым каждый налог должен целиком поступать в бюджет определенного уровня, а вопросы перераспределения доходов должны решаться с помощью трансфертов, хотя такой подход позволяет создать условия для резкой активизации налоговых усилий соответствующих властей на основе заинтересованности в увеличении базы налогообложения.
Тем не менее целесообразно налог на добавленную стоимостьполностью закрепить за федеральным бюджетом, перераспределяя часть поступлений от него между территориями на основании формул, базирующихся, например, на численности населения и его бюджетной обеспеченности. Такая мера позволила бы сразу решить многочисленные проблемы, проистекающие из особенностей архитектуры этого налога, например, вопросы возмещения налога экспортерам, очень острые в экспортоориентированных регионах. В рамках бюджетного законодательства следует искать и решение вопросов минимальной обеспеченности местных бюджетов. Как один из возможных способов их решения следует рассмотреть принципы закрепления отдельных налогов и сборов за региональными и местными уровнями. В частности, следует «переместить» некоторые региональные налоги в перечень местных.
II. Необходимо снизить налоговую нагрузку и изменить структуру налоговой системы.
Соображения социальной справедливости определяют целесообразность повышения уровня прогрессивности налоговой системы. Существующий подоходный налог в совокупности с отчислениями в социальные внебюджетные фонды фактически является налогом не на доходы населения, а на заработную плату. В результате вся его тяжесть ложится на мало- и среднеобеспеченные слои населения, получающие заработную плату.
Такое налогообложение носит выраженный регрессивный характер. Преодолеть его путем повышения степени прогрессивности шкалы подоходного налога при сложившихся обстоятельствах невозможно. Рост предельных ставок налогообложения вызовет лишь интенсификацию дальнейшего уклонения от налога с помощью использования различных лазеек в законодательстве и противозаконных действий. Шаталов С.Д. предлагает перейти к пропорциональному подоходному налогу. Подоходный налог с низкой фиксированной ставкой способен резко сократить стимулы сокрытия доходов и повысить эффективную ставку налога для высокодоходных групп населения. Значительное увеличение необлагаемого минимума при этом сможет привести к прогрессивности подоходного налога. Шаталов С.Д. убежден в том, что в этих условиях политически более простым является введение двухуровневой шкалы подоходного налога со ставками 12 и 20%, где максимальная ставка применяется к достаточно большим доходам, причем такая структура налога встречается значительно чаще, чем плоское налогообложение по единой ставке.
Одновременно со снижением подоходного налога следует повысить прогрессивность налоговой системы за счет повышения ставок акцизов на бензин и дорогие автомобили. Также нужно повысить ставки налога на наследство (с увеличением необлагаемого минимума) и ввести существенные налог на дорогую недвижимость и автомобили с мощными двигателями.
Дополнительным импульсом для развития предпринимательской активности и расширения платежеспособного спроса населения может стать серьезное снижение поступлений от налога на доходы организаций (налога на прибыль предприятий) и налога на доходы физических лиц (подоходного налога с физических лиц).
Шаталов С.Д. видит основу формирования региональных и местных бюджетов в налогах, связанных с использованием природных ресурсов, поэтому предлагает повысить их фискальное значение. Он убежден в том, что в ближайшие годы в общем объеме налоговых поступлений должна быть сохранена высокая доля косвенных налогов и прежде всего НДС.
III. Ликвидация налоговых льгот.
Шаталов С.Д. считает, что важное место в налоговой реформе занимает ликвидация налоговых льгот, так как принципиальное значение имеет вопрос равномерного и справедливого распределения налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков. Это может быть реализовано, прежде всего, за счет сокращения многочисленных и бессистемных налоговых льгот, нарушающих принцип справедливости по отношению к тем участникам экономической деятельности, которые не пользуются налоговыми привилегиями, поскольку льготный режим для одних налогоплательщиков неизбежно означает дополнительное налоговое бремя для других. Вместе с тем в условиях, когда государство пока не в состоянии обеспечить бюджетную поддержку тем, кто действительно в ней нуждается, отмена налоговых льгот для некоторых категорий налогоплательщиков должна производиться постепенно. Отдельные нормы, трактуемые сегодня как льготы, могут быть переведены в категорию общих правил, в частности, могут быть даже расширены возможности учета затрат, связанных с НИОКР, природоохранными мероприятиями, разработкой месторождений полезных ископаемых.
В целях упорядочения налоговых льгот может быть использован метод их учета в бюджете, при котором доходы бюджета фиксируются без учета льгот, а предоставляемые льготы учитываются в составе расходов бюджета.
IV. Налоговое администрирование.
Принципы налогового администрирования, по мнению Шаталова С.Д., должны быть направлены на максимально возможный сбор налогов при минимизации соответствующих затрат, включая административное бремя, возлагаемое на налогоплательщиков.
Важным решением может стать концентрация всех функций по налоговому администрированию в МНС. Следует рассмотреть вопрос о подчинении МНС налоговой полиции, подразделений государственных социальных внебюджетных фондов, ответственных за контроль за уплатой соответствующих платежей (социального налога), органов валютного и экспортного контроля. Кроме того, что единая налоговая администрация будет работать более эффективно и потребует меньших финансовых ресурсов, такая мера должна заметно облегчить деятельность налогоплательщиков, для которых значительно сократится число контролирующих организаций.
Также актуальной задачей является изменение организационной структуры всех налоговых органов. Следует резко укрупнить областные (республиканские) государственные налоговые инспекции, создав межрегиональные инспекции, обслуживающие несколько субъектов Российской Федерации. Это позволит обеспечить независимость налоговых органов от региональных властей. Улучшению налогового администрирования может способствовать и создание федерального налогового округа, в котором должны встать на учет крупнейшие компании, ведущие деятельность на территории России.
Среди мер по совершенствованию техники и процедур налогового администрирования можно выделить следующие группы.
1. Важнейшее значение в современных российских условиях имеет борьба с противозаконным уклонением от налогов, осуществляемым в том числе путем проведения ряда хозяйственных операций наличными деньгами, не учитываемыми в официальной бухгалтерии. В секторе экономики, занимающемся легальной деятельностью, существует два основных вида подобных операций. Первый вид - это заключение фиктивных сделок по оказанию каких-либо услуг. Сближение ставок налогообложения прибыли и заработной платы для прибыльных предприятий позволит резко уменьшить стимулы для перевода хозяйственных операций в неучитываемый в бухгалтерской отчетности оборот. Однако бесприбыльным, освобожденным от налога на прибыль, или убыточным предприятиям будет по-прежнему выгодно осуществлять многие операции неучитываемыми наличными деньгами. Основной способ борьбы с такой практикой заключается в повышении стоимости операций по получению неучитываемых наличных денег до размеров, сопоставимых с уплачиваемыми налогами
Для этого следует осуществить ряд мер по борьбе с так называемыми "короткоживущими предприятиями", специализирующимися на оказания фиктивных услуг (возврате заказчику наличных денег за вычетом комиссионных вместо предоставления оговоренных в договоре услуг), через которые осуществляется нелегальный оборот наличных денег. Необходимо ужесточить правила государственной регистрации юридических лиц (проверка наличия офисного помещения, сведений о физических лицах-учредителях, повышение требований к уставному капиталу организаций). Кроме того, для борьбы с выведением средств в нелегальный наличный оборот через заключение фиктивных сделок на оказание услуг (маркетинг, консалтинг, реклама, НИОКР и т.д.) следует ввести процедуру специальной регистрации в налоговых органах продавцов подобных услуг. Условиями такой регистрации могут быть: полная ответственность учредителей по обязательствам организации или наличие определенной налоговой истории, либо предоставление гарантий обеспечения исполнения налоговых обязательств (залог, банковская гарантия и пр.). При отсутствии у продавца (поставщика) таких услуг свидетельства о регистрации в налоговых органах заказчик услуг должен внести авансовые платежи по налогу на прибыль (доход организаций) и НДС за своего контрагента, после чего ему разрешается вычет из налоговой базы каждого налога сумм соответственно затрат на приобретение услуг и "входящего" НДС.
Второй вид операций с использованием наличных денег - это занижение объема реализации продукции и услуг, фиксируемого в бухгалтерской отчетности, и получение оплаты наличными деньгами за разницу между реальной поставкой и поставкой, зафиксированной в отчетности.
Для борьбы с неучтенным наличным оборотом, обслуживающим подобные схемы, необходимы по меньшей мере следующие меры:ьужесточение контроля за налогоплательщиками путем введения обязательного присвоения организациям и гражданам индивидуальных номеров налогоплательщиков, регистрации фактического места осуществления деятельности налогоплательщика (нужен закон о государственной регистрации, который связывал бы юридический адрес организации с ее основным местом деятельности), обязательной регистрации в налоговой службе всех банковских счетов организаций и индивидуальных предпринимателей.
Следует предусмотреть возможность приостановления операций по банковским счетам налогоплательщика (возможно, и с одновременным арестом имущества) не только в случае непредставления им налоговых деклараций, но и при отсутствии организации по ее юридическому адресу. Чтобы затруднить ведение экономической деятельности без постановки на учет в налоговых органах, следует возложить на банки обязанность информировать налоговые органы о заключении договоров о совместном использовании банковских счетов и договоров об аренде счетов третьими лицами. В тех же целях следует предоставить налоговым органам право регулярно проверять подведомственную территорию на предмет выявления экономической деятельности, осуществляемой без постановки на учет в налоговых органах;ьусиление контроля за движением наличных денег в легальном секторе экономики и перекрытие каналов их перетока в теневой сектор через торговлю и оказание услуг за наличный расчет (обеспечение достаточной частоты проверок соблюдения правил торговли и использования контрольно-кассовых машин);ьужесточение нормативной базы, регламентирующей деятельность банковской системы, направленное на борьбу с открытием счетов без уведомления налоговых органов, с фиктивными банковскими депозитами, с передачей векселей юридических лиц физическим лицам, и т.п.
Другой важной проблемой является ограничение возможностей уклонения от налогообложения путем проведения операций через организации, зарегистрированные в оффшорных зонах. Для решения данной проблемы следует:ьпересмотреть наиболее спорные соглашения об избежании двойного налогообложения с государствами, имеющими зоны пониженного налогообложения;ьввести порядок обязательной регистрации (а не получения разрешения на открытие) зарубежных счетов и жесткие санкции за уклонение от регистрации;ьпри расчетах налогоплательщика с юридическими лицами, имеющими счета в банках-нерезидентах, через их корреспондентские счета в российских банках следует предусмотреть авансовую уплату налогов за контрагента-поставщика, аналогично случаю расчетов с организациями, не являющимися российскими налогоплательщиками;ьусилить контроль за деятельностью в России банков-нерезидентов;ьввести контроль над организациями, оказывающими услуги по созданию (или продаже ранее созданных) оффшорных фирм или открытию счетов в зарубежных банках.
2. Следует расширить перечень тех случаев и обстоятельств, когда налоговым органам предоставляется право в рамках контроля за трансфертным ценообразованием требовать от сторон сделки уплатить налоги исходя из рыночных цен на товары (работы, услуги), являющиеся предметом сделки. В то же время следует более четко определить те ориентиры, которые могут быть использованы в качестве базовых для установления рыночной цены, чтобы предельно сузить возможности для произвола со стороны налоговых чиновников.
В настоящее время налоговым органам разрешается доначислять налоги при "неправильном" ценообразовании только при отклонении заявленной сторонами цены сделки от рыночной цены более чем на 20 процентов. Такое положение открывает широкие возможности для вполне легальной минимизации налогов с использованием оффшоров, ''налоговых гаваней", внутрикорпоративных цен или сговора. Для ликвидации таких возможностей следует сделать следующий шаг по направлению к использованию в России принципа "вытянутой руки", предписывающего независимо от заявленных сторонами сделки цен уплачивать налоги так, как если бы сделка совершалась по рыночным ценам. Для реализации таких подходов следует возложить на органы государственной статистики. Министерство экономики, другие, связанные с отслеживанием цен государственные органы обобщение и опубликование информации о рыночных ценах на те или иные товары (работы, услуги). Свою информационную базу данных должны вести и налоговые органы.
3. Необходимо изменить действующий порядок взыскания штрафных санкций за нарушение налогового законодательства. Этот порядок, предусматривающий исключительно судебную процедуру взыскания, излишне обременителен для налоговых органов и судебной системы. В качестве первоочередной задачи по улучшению налогового администрирования следует ставить вопрос о сокращении доли судебных разбирательств по налоговым спорам, в том числе в отношении штрафных санкций. Судебный порядок имеет смысл сохранить лишь для случаев, когда налогоплательщик обжаловал выставленное ему требование об уплате штрафа в административном или судебном порядке. Если же налогоплательщик не воспользовался своим правом на обжалование соответствующего решения налогового органа — взыскание штрафа может быть произведено и во внесудебном порядке.
4. Следует устранить пробел относительно правовых последствий выявления несоответствия расходов физического лица уровню продекларированных им доходов. Для этого имеющуюся у налоговых органов информацию о сверхкрупных расходах граждан на потребление, не соответствующих уровню их декларируемых доходов, следует использовать не для доказательства вины налогоплательщика, состоящей в попытке уклонения от налогов, а для альтернативной оценки налоговой базы и дополнительного начисления подоходного налога. В случае несогласия налогоплательщика с таким решением он вправе оспорить его в суде. Чтобы контроль за соответствием расходов на потребление декларируемым доходам физических лиц не носил тотального характера и не распространялся на подавляющее большинство граждан, следует дополнительно предусмотреть, что доначисление подоходного налога может производиться лишь при условии, что контролируемые расходы налогоплательщика превышают его суммарный официальный доход за несколько предшествующих лет (например, 2—3 года) не менее чем на 10—20 процентов.
5. В целях исключения необоснованных потерь налоговых поступлений и повышения нейтральности налогового законодательства следует сузить перечень оснований для предоставления отсрочек и рассрочек исполнения налоговых обязательств и запретить региональным и местным органам власти расширять этот перечень. Отсрочки можно предоставлять лишь в случае, если их предоставление явится предпосылкой надлежащего исполнения налогоплательщиком своих налоговых обязательств в будущем.
6. Следует включить реструктуризацию налоговой задолженности налогоплательщиков в число инструментов финансовых и налоговых органов, максимально ограничив стимулы для злоупотребления этой мерой.
Налоговая реформа Сорокина А.В.
По мнению Сорокина А. В., в рамках осуществления налоговой реформы должны быть достигнуты следующие цели:ьослабление общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков путем более равномерного распределения налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков, продолжения начатого курса на дальнейшее постепенное снижение ставок по основным федеральным налогам и облегчения налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;ьусиление справедливости налоговой системы за счет выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков, отмены неэффективных и оказывающих наиболее негативное влияние на хозяйственную деятельность налогов и сборов, исключения из самих механизмов применения налогов и сборов тех норм, которые искажают их экономическое содержание;ьупрощение налоговой системы за счет установления исчерпывающего перечня налогов и сборов с сокращением их общего числа, минимизации налогов и сборов, имеющих целевую направленность, а также за счет максимальной унификации действующих режимов исчисления и порядка уплаты различных налогов и сборов;ьобеспечение стабильности налоговой системы, а также определенности в объемах налоговых платежей для налогоплательщиков на длительный период;
