Директива ЕС обязывает кредитные и финансовые институты стран-членов осуществлять сбор и передачу информации в компетентные органы. Между тем, многие страны ЕС распространили это требование и на другие нефинансовые организации (нотариусы, бухгалтеры и аудиторы, компании и агенты по недвижимости, казино и фирмы по транспортировке денег, аукционы, ювелиры, продавцы антиквариата, торговцы монетами и марками, профессиональные консультанты, лица, осуществляющие или контролирующие движение капитала).
Страны предусматривают в своих законах разные схемы передачи информации регулирующим органам. Например, закон Греции предусматривает, что в каждой организации должен быть выделен специальный человек, к которому будет стекаться информация от руководителей отдельных подразделений. Если шеф подразделения не согласен с тем, что сделка является подозрительной, а служащий полагает ее таковой, информация может быть передана напрямую. В свою очередь, ответственные люди в организациях передают информацию в центральный компетентный орган. В отношении подозрительных сделок кредитные организации имеют право тянуть с их выполнением, если же это по каким-либо причинам невозможно, то передача информации осуществляется немедленно по выполнении сделки или действия.
Важнейшее значение имеет четкое законодательное определение организаций, выполняющих роль финансовых разведок, их функций и полномочий. Законы устанавливают цели, в которых может использоваться передаваемая компетентным органам информация. В Греции закон в этом случае допускает использование информации исключительно в суде. Законы всех стран, установивших обязательную систему сбора и передачи информации для ряда своих учреждений, предусматривают значительные штрафы за нарушение этого требования.
3) Четкое определение сделок, подлежащих контролю со стороны уполномоченных органов на предмет наличия отмывания денег
Обычно в законодательстве различных стран используются одновременно 2 критерия – значительный размер и характер сделок, который позволяет отнести их к подозрительным или необычным.
а) определение размера сделок, подлежащих контролю на предмет наличия отмывания денег
Страны уделяют особое внимание крупным сделкам, которые могут быть осуществлены в целях отмывания денег. Каждая страна устанавливает собственный количественный "порог" таких сделок, исходя из параметров экономики и других соображений.
В США порогом служат 10 тыс. долл. и для физических, и для юридических лиц. В Аргентине Центральный банк требует от кредитных организаций сообщать о счетах, на которые поступает свыше 50 тыс. песо ежемесячно или 200 тыс. песо в течение года. Мексика контролирует переводы средств через границу размером свыше 20 тыс. долл.
Директива ЕС требует от стран-участниц идентификации клиентов при сделках, превышающих 15 тыс. ЭКЮ. В случае, если сделка или совершаемая операция представляется учреждению "подозрительной", это требуется делать и при меньших суммах. Многие страны ЕС, однако, в своих законодательствах ставят более жесткие требования к размеру контролируемых сумм.
В первую очередь отслеживается перемещение наличных денег. Объектом пристального внимания являются также денежные переводы, операции на счетах в банках, хранение ценностей в депозитных сейфах, обменные операции, проходящие по счетам, перемещение средств через границу.
б) характер сделок - в качестве "подозрительных" операций обычно выделяются новые или нестандартные операции,которые могут стать способом отмывания денег.
Законодательство разных стран предполагает осуществление мер в кратчайшие сроки, предусматривает конфискацию доходов и собственности лиц и организаций, участвующих в отмывании денег. Более того, прохождение дела по статье "отмывание денег", как правило, облегчает и ускоряет процесс ареста имущества, приостановления сделок, конфискации доходов и имущества. Именно законы о борьбе с отмыванием денег в США ввели конфискацию не только в уголовном, но и гражданском процессе. Положения об ускорении и упрощении процедур ареста имущества и конфискации специально включены в законодательство многих стран по борьбе с отмыванием денег. Это связано с тем, что быстрая и своевременная конфискация позволяет остановить преступную деятельность по отмыванию денег, повышает шансы потерпевших на возвращение их имущества и денег. Причем, законодательство ряда стран предусматривает возможность замещения имущества в случае, если первоначальные средства или имущество в процессе преступной деятельности поменяли свою форму.
Законодательство призвано обеспечить включение страны в систему международной кооперации, направленной против отмывания денег. В настоящее время законодательство ряда стран препятствует осуществлению международного сотрудничества в борьбе с отмыванием денег. В частности, законы Австрии, Дании, Германии, Люксембурга, Ирландии, Финляндии не позволяют финансовым разведкам этих стран осуществлять обмен информацией с аналогичными учреждениями в других европейских странах. В целях развития международного сотрудничества страны заключают между собой двусторонние договоры о взаимном сотрудничестве в борьбе с отмыванием денег. В ряде стран приняты специальные законы по вопросам международного сотрудничества в области борьбы с отмыванием денег.
5. Административная система по борьбе
с отмыванием денег
В процесс контроля над финансами в различных странах вовлечено большое число организаций, включая центральные банки, министерства финансов, налоговые, таможенные, правоохранительные, судебные органы. Этим структурам принадлежит обычно большая роль в сборе, анализе и предоставлении информации об отмывании денег в так называемые "финансовые разведки".
В задачи контролирующих финансы организаций входит:
1. обеспечение наличия у поднадзорных организаций программ защиты от отмывания денег;
2. осуществление сотрудничества с судебными и правоохранительными органами;
3. наличие полномочий по регулированию деятельности в сфере борьбы с отмыванием денег не только по отношению к поднадзорным финансовым учреждениям, но и к прочим профессиональным лицам, осуществляющим операции с наличными деньгами;
4. выработка основных направлений борьбы с отмыванием денег в своих сферах;
5. оказание помощи финансовым организациям в выявлении подозрительного характера деятельности их клиентов;
6. принятие необходимых правовых и административных мер против установления контролирующего влияния или приобретения значительного участия в финансовых учреждениях преступниками или их пособниками.
Международный опыт показывает, что регулирующие органы должны располагать достаточно широкими полномочиями для осуществления контроля за финансовыми институтами, сбора и передачи информации о подозрительных сделках. Практика показывает также, что эффективность борьбы с отмыванием денег тесно связана с возможностью доступа регуляторов к необходимой информации даже при наличии в законе положений о коммерческой и банковской тайне. Обязательным условием в этом случае должно быть соблюдение регуляторами требований конфиденциальности полученной информации.
Кроме того, должны быть перекрыты возможные лазейки для отмывания денег через неконтролируемые финансовые организации (типа обменных пунктов) и лиц, по роду своей профессии связанных с движением денег.
Важным вопросом является разделение полномочий и ответственности между контролирующими организациями. В разных странах административная система борьбы с отмыванием денег построена по-разному, в зависимости от общих принципов регулирования и контроля, конкретных задач по борьбе с отмыванием средств. В этом контексте несомненный интерес представляют наиболее типичные схемы административного обеспечения борьбы с отмыванием денег, их достоинства и недостатки.
В отдельных странах информация о подозрительных сделках сразу передается от регулирующих государственных или правительственных организаций в правоохранительные органы, которые проводят ее анализ, предпринимают необходимые расследования и передают дело, в случае необходимости, в суд. Эта система достаточно проста, поскольку не требует коренных изменений в административной системе страны, создания каких-либо новых организаций. Вместе с тем, вся огромная и чрезвычайно важная работа по борьбе с отмыванием денег, включая сбор и анализ огромного массива финансовой информации, ложится на плечи существующих организаций, имеющих и другие задачи, помимо борьбы с отмыванием денег. На практике это редко позволяет поставить такую борьбу на систематическую основу, наладить эффективную систему предотвращения отмывания денег в целом.
В США значительная часть работы по сбору и анализу информации, а также проведению расследований в отношении подозрительных сделок также обеспечивается контролирующими финансовые институты организациями. Наряду с этим особую роль в борьбе с отмыванием денег играет Федеральное бюро расследований, которое выполняет роль своеобразного зонтика и координатора действий в этой сфере.
Разделение полномочий регулирующих органов в США, касающихся проведения расследований по отмыванию денег, увязано с правами по расследованию преступной деятельности, лежащей в основе такого отмывания. Служба внутренних доходов расследует дела, связанные с налогами и Законом о банковской тайне, Таможенная служба – с контрабандой, экспортно-импортными операциями и Законом о банковской тайне, Администрация по контролю за соблюдением законов о наркотиках – дела, касающиеся торговли наркотиками. В 1990 г. с целью более четкого разграничения ответственности Министерство юстиции подписало Меморандум о договоренности с Министерством финансов и Почтовой службой, в котором определялись сферы деятельности этих трех организаций в расследовании дел об отмывании денег.
Подход ФБР к борьбе с отмыванием денег отличается от подхода большинства других федеральных правоприменительных органов. ФБР делает упор не просто на изъятии преступных доходов или активов, а на обнаружении и ликвидации преступной организации или лиц, занимающихся отмыванием денег. Расследования ФБР осуществляются по двум основным направлениям:
1. операционно-техническое направление ориентировано на выявление участников преступной группировки, раскрытие их инфраструктуры и схемы и, в конечном счете, – на арест преступников;
2. экономико-финансовое направление ориентировано на документальное подтверждение операций, выявление банковских счетов и финансовых посредников, а также общей структуры коммерческой или финансовой сети, используемой преступной организацией.
Американская система борьбы с отмыванием денег создает определенные трудности при проведении расследований, поскольку ФБР достаточно активно вмешивается в деятельность финансовых и правоохранительных органов, что вызывает недовольство последних и определенное дублирование функций. Деятельность ФБР также опасна с точки зрения нарушения прав граждан и организаций, поскольку мощный арсенал средств и изощренные методы работы позволяют особенно глубоко проникать в личную жизнь. Лишь определенные сферы деятельности ФБР при расследовании дел об отмывании денег подлежат контролю. Так, в соответствии с существующими правилами секретных операций применяемые в ходе расследования методы рассматриваются Комитетом по анализу секретных операций при расследовании уголовных дел (CUORC), состоящим из старших должностных лиц ФБР и Министерства юстиции.
Вместе с тем американская административная система борьбы с отмыванием денег показала себя во многих случаях достаточно эффективной, поскольку именно широкие полномочия, финансовый, технический и кадровый потенциал ФБР позволяют обеспечить быстрый и комплексный сбор и анализ информации и проведения расследования. Кроме того, ФБР в ходе расследований широко использует технику проведения секретных операций, не доступную для других организаций.
В ряде стран созданы специальные организации, занимающиеся вопросами борьбы с отмыванием денег. Например, в Канаде это – Центр по анализу финансовых операций и отчетов (Financial Transaction and Report Analysis Center), Японии – Японский офис финансовой разведки (Japanese financial intelligence office, JAFIO), Греции – специальный Комитет по борьбе с отмываем денег, в Аргентине – Комитет по финансовой информации (Financial Information Unit, UIF), Бразилии – Совет по контролю за финансовой деятельностью (Council for Financial Activities Control, COAF). В Мексике существуют две специальных организации – Генеральный директорат для расследования трансакций (Attached General Directorate for Transaction Investigation, DGAIO) и Агентство по борьбе с отмыванием денег (Credit and the Аnti-money Laundering). Эти организации часто называют "финансовой разведкой" и им принадлежит очень важная роль в борьбе с отмыванием денег. В задачи этих организаций входит сбор и анализ поступающей от финансовых органов информации, ее расследование, передача дел правоохранительным органам о сделках, которые могут быть связаны с отмыванием денег.
В состав руководства "финансовых разведок" входят представители важнейших финансовых институтов стран (экономических и финансовых министерств, главных банков, бирж). Кроме того, под их крышей объединены представители разных профессий: экономисты, юристы, налоговики, таможенники, бухгалтеры и аудиторы. Фактически подобные организации координируют деятельность разных ведомств.
"Финансовые разведки" имеют разные формы и полномочия. В ряде стран они являются административными/промежуточными органами, в других случаях они представляют собой полицейские или юридические власти или их сочетание. В результате подобные организации создаются под эгидой разных организаций. Например, в Греции – при Министерстве финансов, в Аргентине – при Министерстве юстиции и прав человека, в Мексике – Генеральный директорат функционирует при Секретариате финансов, а Агентство по борьбе с отмыванием денег - при Офисе Генерального прокурора. Опыт стран, имеющих "финансовые разведки", показывает, что их работа эффективна только при наличии соответствующей юридической базы, и эффективной системы сбора и предоставления финансовой информации, идентификации клиентов финансовых организаций.
Способы передачи информации в "финансовые разведки" в разных странах существенно влияют на эффективность их работы. Например, если финансовые институты и регулирующие их органы напрямую передают информацию о подозрительных сделках в "финансовые разведки", шансы быстро обнаружить и обезвредить преступные группировки существенно повышаются. Если же от финансовых институтов или работающих в них лиц требуется передавать информацию "по инстанциям": сначала в контролирующие их органы, а от них – в "финансовые разведки", анализ информации и проведение расследований замедляются и становятся менее эффективным. В свою очередь, система работает более эффективно, если запросы на получение информации со стороны "финансовых разведок" поступают в финансовые институты напрямую, а не через контролирующие их финансовые органы.
Выбор страной тех или иных административных средств борьбы с отмыванием денег обусловлен, в первую очередь, особенностями системы управления в целом. Вместе с тем любые меры в этой области будут неэффективны без сотрудничества со стороны самих финансовых институтов. Это предполагает разработку финансовыми институтами собственных программ по предотвращению отмывания денег, включая:
·разработку внутренних стратегий, процедур и внутреннего контроля, в том числе порядка назначения руководящих должностных лиц по проверке соблюдения законности, и соответствующего порядка вновь приминаемых служащих, позволяющего обеспечить высокий уровень их благонадежности;
·программу непрерывного обучения служащих;
·функции аудита по проверке надежности системы.
6. Проблемы России, связанные с отмыванием денег
Мировой финансовый кризис 1997-1999 гг. со всей очевидностью показал, что существует довольно большое число стран, слабо контролирующих свои финансовые системы. Кроме того, многие страны, даже активно борющиеся с отмыванием денег, придерживаются очень жестких требований к секретности информации, что делает такую борьбу значительно менее эффективной.
ФАТФ в своем Годовом отчете за 1999-2000 гг. выделила 15 "некооперативных" стран или территорий, которые не придерживаются целенаправленных мер по предотвращению отмывания денег. К их числу относятся главным образом развивающиеся стран государства, выступающие как "налоговые гавани", удобные не только для уменьшения налогов законным путем, но и для отмывания денег: Багамские и Каймановы острова, Острова Кука, Доминиканская республика, Ливан, Маршалловы острова, Науру, Нуи, Панама, Филиппины, Святой Киттс и Невис, Винсент и Гренадины. Из стран с рыночной экономикой в список попали только Лихтенштейн и Израиль, из стран с переходной экономикой - лишь Россия.
Для выделения "некооперативных" стран были выработаны 25 специальных критериев, отражающих слабые места в юридической, административной, финансовой, правоохранительной и судебной системах этих стран, которые способствуют отмыванию денег. Эти критерии во многом корреспондируют с разработанными ФАТФ 40 рекомендациями по борьбе с отмыванием денег. Они включают следующие проблемы:
1. просчеты в финансовом регулировании:
а) отсутствие регулирования или неадекватное регулирование и надзор за финансовыми институтами;
б) неадекватные правила лицензирования и создания финансовых институтов;
в) неадекватные требования к идентификации клиентов финансовых институтов;
г) чрезмерные требования к секретности в отношении финансовых институтов;
д) отсутствие эффективной системы информации о подозрительных сделках.
2. препятствия, вызванные другими правилами регулирования:
а) неадекватные требования коммерческого закона по регистрации бизнеса и юридических лиц;
б) отсутствие средств идентификации в отношении бенефициаров юридических и коммерческих предприятий.
3. препятствия участию стран в международном сотрудничестве:
а) препятствия со стороны административных властей;
б) препятствия со стороны юридических структур.
4. неадекватные ресурсы для предотвращения и обнаружения деятельности по отмыванию денег:
а) нехватка ресурсов в общественном и частном секторах;
б) отсутствие подразделения финансовой разведки или эквивалентного механизма.
"Некооперативным" странам и территориям, включая Россию, ФАТФ рекомендует в кратчайшие сроки усилить борьбу с отмыванием денег, укрепив регулирующую систему и приведя законодательство в соответствие с опытом стран, добившихся заметных успехов в этой области.
Другая сторона выделения "некооперативных" стран состоит в том, что финансовым институтам других государств рекомендовано проявлять особую осторожность в деловых отношениях и трансакциях с компаниями, финансовыми институтами и физическими лицами стран, входящих в список ФАТФ.
Россия отвечает многим критериям ФАТФ для "некооперативных" стран. Это означает, что по этим критериям РФ не ведет последовательную целенаправленную борьбу с отмыванием денег. По оценкам этой международной организации, для России характерны следующие моменты:
1. неэффективное регулирование и надзор за всеми финансовыми институтами по сравнению с международными стандартами, применяемыми в борьбе с отмыванием денег (1-й критерий);
2. существование анонимных счетов или счетов на очевидно вымышленные имена (4-й критерий);
3. отсутствие эффективных законов, регулирующих отношения между контрольными органами и финансовыми институтами или соглашений между самими финансовыми институтами по идентификации клиента или бенефициара счета:
·отсутствует обязательное требование проверять идентичность клиента;
·не существует требований идентифицировать бенефициаров, когда есть подозрения, что клиент действует за них;
·не существует требований возобновлять идентификацию клиента или бенефициара, при появлении сомнений в их идентичности в процессе деловых отношений;
·не существует требований для финансовых институтов разрабатывать текущие программы обучения борьбы с отмыванием денег (5-й критерий).
1. отсутствие юридических или административных требований к финансовым институтам или соглашений между государственными органами и финансовыми институтами сохранять документы, связанные с идентификацией клиентов и национальными и международными трансакциями, в течение определенного времени (5 лет) (6-й критерий, по мнению ФАТФ, применим к России лишь частично).
2. отсутствие обязательной системы сообщения о подозрительных или необычных сделках компетентным властям с целью выявления и наказания ими причастных к отмыванию денег (10-й критерий).
3. слабая система мониторинга и отсутствие уголовных и административных санкций в случаях отказа сообщать о подозрительных или необычных сделках (11-й критерий).
4. неконструктивный подход к запросам других стран в отношении расследований случаев отмывания денег (17-й критерий).
5. отказ конструктивно отвечать на запросы в рамках международной взаимопомощи (21-й критерий).
6. отказ предоставить соответствующим административным и правовым органам людские и технические ресурсы для выполнения ими своих функций и осуществления расследований (23-й критерий).
7. недостаточно подготовленный или коррумпированный персонал регулирующих и надзорных органов, отвечающих за принятие необходимых мер по борьбе с отмыванием денег в отдельных сферах финансовых услуг (24-й критерий).
8. отсутствие централизованного подразделения (т.н. финансовой разведки) или эквивалентного механизма для сбора, анализа и передачи информации о подозрительных сделках компетентным властям (25-й критерий).
Департамент по усилению борьбы с финансовыми преступлениями Министерства финансов США (United States Department of the Treasury, Financial Crimes Enforcement Network) издал в июле 2000 г. рекомендательный документ для банков и других финансовых институтов, действующих в США, в отношении трансакций с Российской Федерацией. Документ был выпущен с целью информировать финансовое сообщество о серьезных недостатках в российской системе по борьбе с отмыванием денег. По мнению американских экспертов, для нее характерны системные проблемы:
·отсутствуют всеохватывающие законы и нормативные акты, регулирующие процесс борьбы с отмыванием денег и соответствующие международным стандартам;
·положения Уголовного Кодекса, которые рассматривают отмывание денег как преступление имеют ограниченный практический эффект и применение;
·во многих трансакциях не применяется правило идентификации клиента;
·от финансовых институтов не требуется сообщать о подозрительных сделках;
·отсутствуют эффективные и своевременные процедуры для предоставления свидетельств в рамках двусторонних договоров, способствующие расследованиям в сфере отмывания денег. В этом контексте отсутствие полноценно действующей финансовой разведки оказывает особенно негативные последствия.
Для включения России в списки "некооперативных" или потенциально опасных с точки зрения отмывания денег стран действительно существует множество оснований. Россия является страной с переходной экономикой, с незавершенными реформами, слабой и плохо контролируемой финансовой системой, развитой коррупцией. Значительные масштабы приобрела торговля оружием и наркотиками. В результате России присущи многие проблемы, с которыми сталкиваются развивающиеся страны и которые создают благоприятные условия для отмывания денег, в т.ч. из других стран. В предыдущие годы власти уделяли мало внимания этой проблеме, что проявилось в отсутствии специального законодательства и институтов, призванных бороться с отмыванием денег.
России предстоит решать все эти проблемы уже в ближайшем будущем. В этой связи указанные списки недостатков и слабых мест российской системы, в основном адекватно отражающие наши реалии, могут оказаться полезными в создании развитой системы борьбы с отмыванием денег.
В рекомендациях Министерства финансов США финансовым институтам предлагается тщательно исследовать все доступные факты в отношении сделок, достигающих 5 тыс. долл. и более (тогда как в отношении других стран используется порог в 10 тыс. долл. и выше) на предмет определения их подозрительности. Особую осторожность документ предлагает проявлять в отношении трансакций и банковских отношений с отсутствующей или неадекватной идентификацией клиентов, промышленных или инвестиционных предприятий, трансакциям из России, осуществляемым через третьи страны. США, как известно, особо чувствительны к недостаткам других стран, в тех случаях, когда они полагают, что такие недостатки отрицательно сказываются на американской экономике. Пока речь идет только о рекомендациях соблюдать особую осторожность, но даже такие рекомендации способны нанести вред двустороннему экономическому сотрудничеству. Вместе с тем, если Россия не предпримет в ближайшее время реальных и комплексных мер по укреплению борьбы с отмыванием денег, примеру США могут последовать и другие страны.
Заключение
Для создания в России эффективной системы борьбы с отмыванием денег, базирующейся на международном опыте, необходимо предпринять следующий комплекс мер:
·Разработка национальной стратегии борьбы с отмыванием денег, которая должна включать следующие основные цели:
·создание всеобъемлющей системы по предупреждению и предотвращению отмывания денег в увязке с мерами по совершенствованию налогового режима, предотвращению оттока капитала и сокращению масштабов коррупции;
·совершенствование правовых механизмов, укрепление регулирования и надзора за компаниями и финансовыми институтами;
·расширение сотрудничества между федеральными центром и регионами в сфере борьбы с отмыванием денег;
