1
Министерство сельского хозяйства
Российской Федерации
Ижевская государственная
сельскохозяйственная академия
Кафедра бухгалтерского учета и аудита
Допущен к защите
зав. кафедрой, профессор
_______________Р.А.Алборов
«___» _____________2002года
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
Тема: “Контроль целевого использования средств ФБ
на примере ОФК по г. Ижевску ”
Специальность 060500 «Бухгалтерский учет и аудит»
Дипломник __________________________________________ Л.А. Шишкина
Руководитель: _______________________________________ И.А. Селезнева
Консультанты________________________________________________
________________________________________________
________________________________________________
Рецензент _______________________________________ С.И. Барбакова
ИЖЕВСК 2002
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ2
1.ОБЗОР ЛИТЕРАТУРЫ2
2. ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ УСТРОЙСТВО ОТДЕЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА ПО Г. ИЖЕВСКУ2
2.1. Правовая характеристика отделения федеральногоказначейства2
2.2. Организационное устройство и функции отделения федерального казначейства2
3. КОНТРОЛЬ ЦЕЛЕВОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СРЕДСТВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА2
3.1. Контроль за исполнением федерального бюджета по расходамPA2
3.2. Контроль расходов федерального бюджета через лицевые счета бюджетополучателей2
3.3. Методика проверки целевого использования бюджетных средств2
4. ФИНАНСОВЫЕ САНКЦИИ ЗА НЕЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СРЕДСТВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА2
4.1. Виды нарушений при расходовании бюджетных средств бюджетополучателями2
4.2. Меры принуждения за нарушения бюджетной дисциплины2
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯPAGERE2
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ2
ПРИЛОЖЕНИЕ2
ВВЕДЕНИЕ
Система органов федерального казначейства - относительно молодая структура, тем не менее, как отмечают у нас в стране и за рубежом, развивается она динамично и быстро наращивает выполняемые функции и эффективность работы.
В настоящее время перед органами федерального казначейства стоит главная задача - обеспечение профессионально-грамотного управления финансовыми ресурсами государства, беспрерывного, в полном соответствии с законом, исполнения федерального бюджета и контроля за целевым использованием бюджетных средств организациями и учреждениями, финансируемыми из федерального бюджета.
Конечно, это требует больших капитальных вложений особенно для создания единого информационного пространства, совершенствования организационной структуры, значительного улучшения постановки бухгалтерского учета и отчетности как в самих органах федерального казначейства, так и в организациях, финансируемых из федерального бюджета.
Здесь с учетом специфики работы, органы федерального казначейства выступают как финансовые органы, являясь структурными подразделениями Министерства финансов РФ и осуществляющими контроль за поступлением налогов и сборов, соблюдением нормативов отчислений в соответствующие уровни бюджетов (исполнение доходной части бюджетов).
При исполнении расходной части федерального бюджета органы федерального казначейства выступают своеобразным бюджетным банком государства, поскольку осуществляют банковские операции, в том числе и операционно-кассовые по обслуживанию получателей средств федерального бюджета.
Одновременно сами отделения федерального казначейства являются получателями средств федерального бюджета и бухгалтерии аппаратов отделений организуют постановку бухгалтерского учета и отчетности как любое государственное бюджетное учреждение.
Особой функцией федерального казначейства является контрольная функция. Эта функция определена Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года №1556 «О федеральном казначействе» и Положением о федеральном казначействе, утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. № 864. В соответствии с указанными документами органы федерального казначейства выступают как органы государственного контроля. Органы федерального казначейства обязаны производить в министерствах, ведомствах, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях любых форм собственности, включая совместные предприятия, проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет и иных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств федерального бюджета. Такая многоплановая и специфичная работа органов федерального казначейства накладывает особый отпечаток на организацию бухгалтерского учета и отчетности при исполнении федерального бюджета.
В предлагаемой работе, на примере деятельности Отделения федерального казначейства МФ РФ по г. Ижевску рассматривается актуальный для казначейской системы вопрос - организация контроля за целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета для финансирования расходов бюджетополучателей.
Сегодняшняя ситуация с рациональным расходованием бюджетных средств является одной из проблем, с которой столкнулась экономика. Поэтому исследование вопроса становления новой системы распределения и контроля бюджетных средств с созданием системы казначейства является достаточно актуальной. На этапе экономического кризиса в целом по стране эффективность контрольных действии наиболее высока, так как речь идет о возмещении уже израсходованных средств и о предотвращении еще не совершенных нарушений бюджетной дисциплины.
Особенно важно проведение предварительного, текущего и последующего контроля в учреждениях и организациях, состоящих на бюджетном финансировании. Целью такого контроля является предупреждение и недопущение нецелевого использования средств федерального бюджета.
Очень важно создать такую систему контроля за рациональным и правильным использованием бюджетных средств, которая стояла бы на страже интересов государства в части экономного и рационального использования бюджетных средств.
Цель работы – совершенствование программы контроля и проверок целевого использования средств организаций и учреждений, финансируемых из федерального бюджета ОФК по г. Ижевску.
Основные задачи, поставленные в дипломной работе:
- ознакомление с историей развития казначейства;
- освещение выполняемых ОФК по г. Ижевску функций, а также основных прав и обязанностей ОФК;
- раскрытие роли ОФК по г. Ижевску в исполнении федерального бюджета по расходам;
- исследование методики проверки целевого использования бюджетных средств в организациях, финансируемых из федерального бюджета;
- выявление у бюджетополучателей основных нарушений, указывающих на использование бюджетных средств не по целевому назначению, и принятие мер принуждения к нарушителям бюджетной дисциплины;
- изложение рекомендаций по повышению эффективности контрольной функции ОФК по г. Ижевску.
Дипломная работа выполнена на основе изучения специфики работы отдела по исполнению федерального бюджета по расходам и контрольно-правового отдела Отделения федерального казначейства по г. Ижевску.
1.ОБЗОР ЛИТЕРАТУРЫ
С момента организации единой централизованной системы органов федерального казначейства в России, органам казначейства уделяется очень серьезное внимание. И интерес здесь не случаен - за девять лет своего существования новая структура замкнула на себе все денежные потоки, связанные как с доходной, так и с расходной частями федерального бюджета, при этом стремясь к обеспечению профессионально грамотного управления финансовыми ресурсами государства, бесперебойного, в полном соответствии с законом, исполнению бюджета и контроля за целевым использованием получателями бюджетных средств [51, с.3].
Девять лет работы доказали необходимость и эффективность системы органов федерального казначейства.
Бюджетный Кодекс Российской Федерации навсегда поставили точку в споре - быть казначейству в России или не быть. Казначейству быть!
Много публикаций посвящалось проблеме создания Федерального казначейства в России. Были сторонники казначейского исполнения бюджета, были и противники. Уже в 1993 году в «Финансовой газете» №4 была опубликована статья Медведевой М. «Федеральное казначейство: функции, структура, этапы создания» [47]. В 1994 году в «Независимой газете» от 26 мая появилась статья первого начальника Главного управления федерального казначейства Смирнова А.В. «Федеральное казначейство начинает действовать» [60]. В 1995 году в журнале «Финансы» №3 была опубликована статья «О казначействе» [45]. В первые, самые тяжелые годы формирования органов федерального казначейства указанные публикации, не только поддерживали вновь созданную структуру, но и высказывали идеи ее развития, делали смелые прогнозы на далекую перспективу. И не ошиблись. Нужно отметить, журнал «Финансы» ежегодно уделял вниманию казначейству на своих страницах, на которых одни авторы делали выводы о нецелесообразности создания казначейской системы [40, с.14], а другие - о невозможности обойтись без казначейства в вопросах финансового обеспечения государственных программ и контроля использования бюджетных средств [27, с.15]. К этому моменту в пользу казначейства высказывались и Президент, и Председатель Правительства РФ. За эти годы стала появляться и необходимая нормативно-правовая база.
В 1994 году Министерство финансов РФ издает сборник «Казначейская система» [48, 49, 50]. В указанных изданиях с исторической точностью воспроизведены этапы развития казначейской системы в России. Поэтому справедливее говорить не о создании в 1992 году органов казначейства, а их воссоздании. Но, как и в любой исторической науке, так и в истории финансов в России на это имеются различные точки зрения.
Но ясно лишь одно - органы федерального казначейства создавались не на пустом месте. Истина, что «новое - это хорошо забытое старое» вновь подтвердилась.
Так, еще в Древней Руси хранителями княжеской казны были казначеи.
В более поздние сроки казначеи появились у частных лиц - бояр. Впервые слово «казначей» можно было встретить в «штатном расписании» Казенного приказа, учреждения, которое в период от Иоанна Ш до царствования Петра Великого заведовало Царским Казначейством. Там хранились золото, серебро, посуда, бархат и другие драгоценности [39, с.57].
При Иоанне III казначеи - это видный дворовой чин, занимавший место впереди думных дворян. Казначей ведал казенным двором, государственными доходами, получая разные пошлины и оброки. Ведомству казначеев подлежали дела о холопстве и ведение книг, в которых записывались сметы о холопстве. Судебник 1550 года причисляет казначеев к боярам и окольничим, творившим суд «царя и великого князя».
Высшим финансово-контрольным учреждением того времени был Счетный приказ, обязанностью которого было ведать «всего Московского государства приходом, расходом и остатком по книгам за многие годы». Этот Счетный Приказ служил некоторым прообразом современного казначейства еще и по тому, что туда поступали недоимки прошлых лет и остатки сумм от ассигнований по разным ведомствам со всего государства.
Реформы, проведенные в первой половине XVIII века Петром I, привели к серьезным изменениям в области государственного устройства. Непосредственное наблюдение за сбором доходов в каждой губернии вел земский камерир (надзиратель сборов).
Для приема, хранения и выдачи казенных сумм были учреждены рентереи (казначейства), которыми заведовали рентмейстеры (казначеи). Прием денег заносился в особую книгу; о получении денег рентмейстер выдавал квитанции, а сами наличные суммы хранил в сундуках под тремя замками. Выдачу денег рентмейстер производил только по разрешениям, выданным за подписью губернатора или воеводы.
При Екатерине II предполагалось учредить должность Государственного казначея, но она была введена лишь при царствовании Павла I. Его указом от 4 декабря 1796 года первым Государственным казначеем был назначен барон Алексей Иванович Васильев. Особое внимание при нем уделялось упорядочению смет доходов и расходов, отчетов по их исполнению, ведению бухгалтерского учета.
По царскому манифесту от 25.07.1810 г. «О новом разделении государственных дел». Государственному казначейству было поручено «заведование движением сумм, в доход поступивших, остаточных или запасов, текущих расходов, платежных долгов, пенсионеров и пр.».
Однако говорить о казначействе того времени как о какой-то структуре можно с трудом. Лишь 2 февраля 1821 года указом Александра I учреждается в составе Министерства Финансов Департамент Государственного казначейства с четкой структурой, штатной численностью, правами и обязанностями.
Департамент Государственного казначейства состоял из 14 отделений, ему были подчинены палаты по казначейским делам и Главное Казначейство. На последнее были возложены функции: прием, хранение и отпуск сумм на расходы по всем частям государственного управления и их учет, кроме того, Главным Казначейством выплачивались пенсии лицам, проживающим в столице. Главное Казначейство состояло: из правления под председательством управляющего в составе 4-х членов из Министерства Финансов; пяти отделений (кассирского, бухгалтерского, контрольно-приходного, контрольно-расходного и контрольно-оборотного).
По книгам учета каждым казначейством составлялась текущая (ежедневная, еженедельная, ежемесячная) и окончательная отчетность для казенной палаты. Кроме того, уездные казначейства подвергались ежемесячным и внезапным проверкам.
В 1866 году было введено единство кассы. В 1872 была издана единая для всех казначейств инструкция, содержащая правила: о порядке приема казначействами разного рода монет и кредитных бумаг и пересылки сумм казначействами; о выплате пенсий и пособий; выдачи казначействами процентов по ценным бумагам; хранения, расходования и учета квитанционных листов и записи сумм в приходный журнал.
В 1890 году произошло значительное возрастание штатов и изменение структуры казначейств. Это было вызвано тем, что увеличилось не только общее число приходно-расходных статей, но и число отдельных счетов в бухгалтерских книгах казначейств. Казначейства вели расчеты с плательщиками по земским, казачьим и другим местным сборам. Увеличился объем работы казначейств по хранению множества мелких залогов и по выдаче процентов по этим залогам. Значительно увеличилась продажа гербовых, торговых документов, разного рода патентов и бандеролей. Усложнилось счетоводство и отчетность. С 1897 года на казначейства были возложены некоторые банковские операции.
Таким образом, сфера деятельности казначейства настолько возросла, что, хотя для усиления его состава Государственным банком и были ассигнованы некоторые средства, казначейства с трудом справлялись со своим кругом обязанностей.
К 1900 году насчитывалось 728 казначейств, находящихся в городах и некоторых особых местностях. Все они состояли в ведомстве Департамента государственного казначейства и подчинялись соответствующим казенным палатам.
Вся исполнительная власть в казначействах принадлежала одному казначею, который осуществлял надзор за деятельностью чинов казначейства, нес ответственность за сохранность денежных сумм и прочего казенного имущества, за правильность действий казначейства вообще и за своевременность представления срочных сведений и отчетности.
При Императоре Александре III существенных изменений в системе финансов не произошло, но быстрое развитие в этот период экономики страны и возрастание роли финансов заставило последнего Императора России Николая II осуществить структурные и качественные изменения в деятельности Министерства Финансов, в частности, в департаменте Государственного Казначейства было значительно увеличено число штатных чинов. Установилась нормальная работа Департамента Государственного казначейства и связанных с ним подразделений, чему способствовал законодательно закрепленный и неукоснительно выполняющийся всеми министерствами и ведомствами Российской Империи порядок составления и рассмотрения государственной росписи доходов и расходов.
В первые послереволюционные годы Народный Комиссариат Финансов РСФСР, наследуя прежние традиции, одновременно формировал новые подходы к управлению финансовой деятельностью. Это проявилось уже в принятом в мае 1918 года постановлении Совнаркома РСФСР, вводившим единство кассы. Вместе с тем явно наметился переход от казначейской к банковской системе исполнения бюджета.
В октябре 1918 года кассовые операции по исполнению государственного бюджета были возложены на Народный банк РСФСР, а Департамент Государственного Казначейства и его местные органы объединялись с учреждениями Народного банка РСФСР. Полностью завершился этот процесс в 1926 году, прервав историю Государственного Казначейства. До 1991 года действующая в СССР и РСФСР банковская система исполнения бюджета, при сложившейся административно-командной системе экономики, Государственный банк СССР с его сетью банков на местах, обеспечивали достаточно полный учет доходов, расходов, остатков средств федерального бюджета [37, с. 16].
Однако действующая в СССР система исполнения бюджета приводила к наращиванию инфляционных процессов в стране, так как финансирование расходов Госбанком, выступавшим в роли «карманного» банка Правительства, производилось без учета реально поступающих доходов и носило эмиссионный характер [60, с. 2].
В начале проведения экономических реформ изменения в процессе исполнения федерального бюджета позволили решить главную задачу - ликвидировать практику автоматического и бесконтрольного кредитования Центральным банком бюджетного дефицита.
В то же время, с развитием рыночных процессов в Российской экономике, сопровождавшихся разрушением централизованной государственной банковской системы и образованием разрозненной массы коммерческих банков, Центральный банк Российской Федерации, сосредоточив усилия на вопросах организации денежно-кредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения федерального бюджета, ограничивая предоставляемую информацию данными об остатках средств на счетах федерального бюджета [37 с.16].
Банковский учет бюджетных средств был серьезно ослаблен, а коммерческие банки на местах не только устранились от контроля за использованием государственных средств, но, зачастую, были заинтересованы в отсутствии такого контроля.
Наряду с этим, законодательное закрепление самостоятельности бюджетов национально-государственных и административно территориальных образований в рамках единой бюджетной системы России освободило местные финансовые органы от обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета.
В области исполнения федерального бюджета по доходам существующий порядок характеризовался не только низкой оперативностью зачисления доходов на счета федерального бюджета, длительными задержками, неполнотой и расхождениями в представляемой Центральным банком информации, но также и отсутствием единого порядка распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней, передачи в местные бюджеты отчислений от поступлений по федеральным налогам [37 с.17].
Вытекающие из этого дискретность процесса финансирования расходов из федерального бюджета, а также невозможность составления полноценных прогнозов на краткосрочную и среднесрочную перспективу снижали эффективность бюджетного исполнения.
Утрата государственного контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, отсутствие детального учета этих средств породило безответственное отношение к ним на всех уровнях, привело к ослаблению бюджетной дисциплины, не позволяло перегруппировать финансовые ресурсы для наиболее рационального их использования в период осуществления рыночных преобразований в экономике.
Таким образом, действующий механизм использования федеральных финансовых ресурсов был слабо адаптирован к современным экономическим условиям, не способен обеспечить “прозрачность” бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств. Он был отягощен многоступенчатостью, характеризовался низкой оперативностью и раздробленностью, создал возможности для использования средств федерального бюджета не по целевому назначению.
Именно то, что ответственность и полномочия в исполнении федерального бюджета по доходам и расходам не были «персонифицированы», распылялись между многими разнородными структурами, а потому и реализовывались неудовлетворительно.
Поэтому Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556 «О федеральном казначействе» [9] и Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. №864 «О федеральном казначействе» [13] в Российской Федерации был решен вопрос о создании Главного управления федерального казначейства (ГУФК) Министерства финансов Российской Федерации и его территориальных органов. Указанные правовые акты положили начало воссозданию казначейской системы исполнения федерального бюджета.
Фактическое создание территориальных казначейских органов было начато в первом квартале 1993 года.
Проблема создания федерального казначейства включена в перечень приоритетных программ оказания технической помощи в ходе проведения экономических реформ в России международными организациями. В работе по выработке глобальной концепции создания казначейства в России принимали участие сотрудники Международного валютного фонда, Европейского банка реконструкции и развития, Комиссии европейских сообществ.
Тем не менее, достаточно часто высказывались возражения против создания системы органов федерального казначейства. Доводы тех, кто сомневался в необходимости ее функционирования в нашей стране, в основном, сводились к следующим аргументам [37, с.16]:
- утверждается, что образована еще одна, параллельная финансовым, банковским и налоговым органам система в составе федеральной исполнительной власти;
- центр, таким образом, грубо вмешивается в финансовые дела регионов, ущемляя их законные права;
- крайне неудачно выбран момент формирования системы органов федерального казначейства - страна испытывает жесточайший бюджетный дефицит, а правительство плодит чиновников;
- из рук министерств и ведомств вырывается последний – экономический - рычаг управления подведомственной сферой, что не замедлит сказаться на общем экономическом положении.
Если не брать на веру перечисленные доводы, следует более детально рассмотреть обоснованность некоторых из них.
Во-первых, не только отечественный опыт, но и международная практика свидетельствует, что в странах, стоящих на разных стадиях экономического развития и имеющих самое различное общественно-политическое устройство, исполнение федерального бюджета осуществляется достаточно долгое время через органы федерального казначейства.
Говоря о роли в исполнении федерального бюджета налоговых органов, следует отметить, что законодательно возложенные на них функции ограничиваются контролем за соблюдением налогового законодательства, исходя из чего трудно не признать противоестественным осуществление ими межуровнего распределения поступающих налогов с фактическим распоряжением счетами федерального бюджета по доходам. Ни о каком параллелизме в деятельности налоговых органов с одной стороны и органов федерального казначейства с другой не может быть и речи.
Во-вторых, организация федерального казначейства не изменяет легитимно установленного распределения объема полномочий в области бюджета между федеральной властью и властью на уровне субъектов Российской Федерации. В соответствии с Конституцией России федеральный бюджет, федеральные фонды регионального развития, федеральные налоги и сборы отнесены к компетенции федерации, так же, как эти экономические категории уровня субъектов Федерации - к компетенции субъектов Федерации. Реализуя свои законодательно установленные функции, федеральное казначейство не вторгается и не может вторгнуться в сферу, лежащую за рамками интересов Российской Федерации.
В-третьих, казначейство не узурпирует права министерств и ведомств по распоряжению средствами федерального бюджета, а, напротив, способствует их полноценной и эффективной реализации. Выполнение функций по оформлению платежных документов на перечисление бюджетных средств элементам подведомственной системы, контролю за доведением этих средств по назначению с лучшим качеством по оперативности и гарантированности, по указаниям все тех же министерств и ведомств, позволяет последним сосредоточиться на вопросах проведения целенаправленной политики в соответствующих сферах.
