4. Проблемы и пути реформирования системы межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях
В настоящее время в Российской Федерации существует около 12.5 тыс. муниципальных образований. Лишь 400 из них являются донорами.
Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы Российской Федерации. Не укрепив фундамент, нельзя кардинально улучшить всю систему. При этом в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу. Вопросы регулирования межбюджетных отношений в социальной сфере, в условиях, когда основные социальные функции, - образование, здравоохранение, обеспечение жильем, выплата детских пособий, пособий по нуждаемости и др., - передаются с федерального уровня на региональный и далее в ведение муниципалитетов, приобретают особенно важное значение и требуют детальной проработки.
В бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. отмечалось значительное снижение доли расходов федерального бюджета. В консолидированном бюджете она снизилась с 84,8% в 1992 г. до 54% в 1997 г., т.е. на 30,8%. Одновременно в рассматриваемый период резко возросли доли региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов. Фактически за эти годы произошло серьезное перераспределение бюджетных ресурсов государства в пользу территориальных (региональных и местных) органов управления и внебюджетных источников или, иными словами, так называемая децентрализация бюджетной системы государства.
В настоящее время через муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 58% и 50% соответственно - на здравоохранение и социальную политику.
В целом отмеченные выше изменения в бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. носили прогрессивный характер - федеральный Центр освобождался от ряда управленческих функций и финансирования ряда социальных программ, которые в федеративных государствах обычно осуществляются на региональном и местном уровне. Тем самым Центр делал попытку преодолеть дефицитность федерального бюджета, оказывающую негативное воздействие на развитие экономики в целом. По пути децентрализации в 80-е и 90-е годы шли все страны с развитой рыночной экономикой - США, страны Западной Европы, Япония.
Однако уровень децентрализации бюджетной системы России существенно превысил аналогичный показатель ряда федеративных государств с развитой рыночной экономикой. В частности, на бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты в России приходится примерно на 12% больше финансовых ресурсов страны, чем в США, являющих собой образец классического федерализма.
Уровень децентрализации ресурсов в бюджетной системе России выше, чем в Японии, примерно в 1.58 раза; чем в США - в 1.9; чем в Канаде и Германии - в 2.47.
За последние годы проблема взаимосвязи и взаимодействия государственных и муниципальных органов в области межбюджетных отношений резко обострилась. В первую очередь это связано с тем, что передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой. Недостающие суммы должны перечисляться непосредственно из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, однако в необходимом объеме этого зачастую не делается.
Для разрешения этих противоречий необходимо четкое, установленное в законодательном порядке, разграничение предметов ведения и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы с одновременным обеспечением их соответствующими доходными источниками.
В настоящее время доля местных финансовых ресурсов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации составляет более 20%. При этом следует отметить, что за последние годы явно обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Так, по сравнению с 1993 г. доля местных бюджетов в доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации возросла на 4%, а в расходной части - на 10%. Фактически, за счет повсеместно используемой практики недофинансирования местных бюджетов, произошла передача дефицитов вышестоящих бюджетов на уровень муниципальных образований.
Поэтому совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать, - налицо явный дефицит средств в местных бюджетах для ее реализации.
Сложившийся средний уровень задолженностей местных бюджетов свидетельствует о нереальности принятых бюджетов - либо с явным утвержденным дефицитом, не обеспеченным доходными источниками, либо со скрытым дефицитом, сложившимся ввиду искусственного занижения (путем урезания) реальной расходной части бюджета.
Следствием этого положения являются постоянные задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, систематическое недофинансирование учреждений здравоохранения, образования, культуры, предприятий жилищно-коммунального хозяйства, транспорта.
Именно задолженности местных бюджетов практически всем, кто имеет финансовые взаимоотношения с местными администрациями, создают кризис неплатежей, парализующий экономику России.
Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком финансовых ресурсов, обусловленным отчасти вертикальной несбалансированностью бюджетной системы, продолжающейся практикой принятия законов, влекущих за собой снижение доходов и увеличение расходов региональных (соответственно и местных) бюджетов, отчасти слабой активностью местных властей. Не менее серьезная проблема - структурное несоответствие муниципальных доходов и расходов.
Так шесть основных статей затрат местного самоуправления - транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, социальная защита, - составляют 94% всех расходов муниципальных бюджетов.
Данные статьи определяют только текущее содержание муниципального образования, соответственно на развитие муниципалитетов средства практически не выделяются. Расходы, связанные с развитием, так же, как и текущие расходы, финансируются в основном за счет текущих доходов - налоговых поступлений и трансфертов из вышестоящих бюджетов. При недостаточности бюджетных доходов это приводит как к неоправданному сокращению текущих, так и к неполному финансированию капитальных расходов.
Около 20% всех расходов местного бюджета составляет заработная плата работников бюджетных организаций, при этом основная доля в зарплате бюджетникам - это заработная плата работникам сферы образования. Она составляет 11% всех расходов бюджета, заработная плата работникам здравоохранения - 5.5%.
В общем объеме доходов местных бюджетов удельный вес трех его основных регулирующих источников (налог на прибыль, подоходный налог и налог на добавленную стоимость) составляет более 50%. При этом удельный вес налога на прибыль постоянно снижается, что связано со значительным спадом промышленного производства, вследствие которого налог на прибыль вообще перестал быть стабильным источником доходов муниципальных образований.
Растут поступления от подоходного налога, налога на добавленную стоимость и налога на имущество.
Однако, несмотря на рост собственной налоговой базы, в структуре муниципальных доходов наблюдается явный перекос в пользу средств бюджетного регулирования, что не может не сказаться на таком важном показателе, как уровень бюджетной самостоятельности муниципальных образований.
Бюджеты муниципальных образований формируются, в основном, за счет федеральных налогов, зачисляемых по ежегодно устанавливаемым ставкам. Основу муниципальных бюджетов, как правило, составляют доли от трех федеральных регулируемых налогов: подоходного налога, налога на прибыль и налога на добавленную стоимость. Местные налоги состоят из суммы собственно местных налогов, земельного налога и налога на имущество физических и юридических лиц.
На самом деле самостоятельность бюджетов во многом определяется размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако необходимого уровня собственных доходов, требующегося регионам и муниципальным образованиям, Бюджетный кодекс не гарантирует. Кроме того, ни региональные органы государственной власти, ни органы местного самоуправления сами себе не устанавливают размеры процентных отчислений от регулирующих доходов. Это - прерогатива вышестоящего органа власти, от которого во многом и зависит наполняемость бюджета доходными источниками.
При этом необходимо учитывать, что российские муниципальные образования заметно различаются как по уровню фактических налоговых доходов, так и по налоговому потенциалу. В этой связи можно выделить группу муниципальных образований областных и республиканских центров столиц субъектов Федерации, финансовое положение которых в значительной степени отличается от финансового положения остальных 12 тыс. российских муниципальных образований.
Абсолютное большинство (около 95%) местных бюджетов являются дотационными. Недостаточность собственной доходной базы местных бюджетов неизбежно ставит муниципальные образования и их органы в полную зависимость от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и не позволяет им осуществлять не только перспективное, но и текущее планирование, финансировать свои неотложные нужды.
Последствиями этого является тенденция ряда субъектов Федерации к централизации расходных полномочий в региональном бюджете.
Так, например, в Московской области, в результате согласительного процесса между губернатором и главами муниципальных образований достигнута договоренность о передаче в областной бюджет из ряда бюджетов муниципальных образований финансирования расходов на заработную плату работникам организаций социально-культурной сферы, на обеспечение отдельных категорий населения медикаментами и иными лекарственными препаратами на бесплатной и льготной основе, на реализацию федеральных законов: "О ветеранах " (за исключением льгот по коммунальным услугам), "О социальной защите инвалидов в РФ", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", на оплату газовой и электрической составляющей в составе расходов на ЖКХ. Перечисленные функции передали на областной уровень в основном те муниципальные образования, которые имели в своих бюджетах дотации свыше 40-50%.
Нынешнее социально напряженное состояние местных бюджетов привело к пониманию федеральными органами власти необходимости реформирования системы межбюджетных отношений. Местные финансовые ресурсы должны соответствовать функциям, исполняемым органами местного самоуправления. В первую очередь это должно найти отражение в правовых актах, регламентирующих вопросы разграничения видов расходов между бюджетами разных уровней. Законодательному закреплению разграничения видов расходов должно предшествовать четкое разграничение государственной собственности, предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также внутри этих субъектов с органами местного самоуправления.
Принятие нового Бюджетного кодекса РФ зафиксировало функциональную структуру социальных расходов местных бюджетов. Вместе с тем, Бюджетный кодекс РФ в принятом виде остается несовершенен, содержит ряд существенных недостатков, ущемляет права субъектов Федерации и особенно органов местного самоуправления.
При его доработке необходимо зафиксировать в нем гарантии финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов, необходимость обеспечения независимости любого уровня бюджетной системы друг от друга путем занесения собственных доходов непосредственно в соответствующий бюджет, введения раздельных ставок налогов, закрепленных доходов и т.д.
Законодательство о местных финансах должно совершенствоваться на основе следующих принципов:
Ёчеткого разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы;
Ёповышения заинтересованности органов местного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников;
Ёповышения заинтересованности муниципалитетов в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.
Необходимо законодательно установить на федеральном уровне предельно допустимый дефицит местного бюджета, который не должен превышать фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Эта мера должна заставить субъекты Российской Федерации установить для муниципальных образований собственные нормативы отчислений от региональных налогов и будет способствовать сбалансированности местных бюджетов.
Заключение
Финансово-экономическая самостоятельность, а следовательно и самостоятельность вообще, местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии возможности долговременного финансового планирования.
Для создания условий для нормальной работы системы муниципальных финансов следует пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов.
Необходимо:
> обеспечить четкое разделение муниципальных расходов на текущие и связанные с развитием муниципалитетов;
> каждой категории расходов должны соответствовать достаточные доходы.
Институт местного самоуправления нужно укреплять и развивать не только ввиду его необходимости для оперативного и качественного решения локальных проблем и в частности проблем социального развития, но и по причине его крайней полезности для государственного строительства в целом - как противовеса центробежным устремлением регионов. Задача первостепенной важности - добиться формирования полноценных органов местного самоуправления повсеместно на всей территории России.
Только в результате осуществления всех этих мер может быть выстроена сложная система взаимного сбалансированного контроля региональных и местных органов власти, способствующая стабилизации всего государственного организма Российской Федерации.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации. - М.: 2000.
2. Европейская Хартия местного самоуправления. // Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. - М.: 1998.
3. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств "О принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества". Приложение: Декларация "О принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества" // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств. 1995. № 6.
4. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998.
6. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. // СЗ РФ. 1997.
7. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998.
8. Ковешников Е.М. Муниципальное право. - М.: Норма, 2000.
1
1
Эти и другие меры позволили в пять раз увеличить расходы государства на социальные нужды.
Огромные финансовые трудности, возникшие в результате экономических и социальных последствий Первой мировой войны, привели к усилению централизации в области налогообложения. В итоге в Веймарской республике было создано единое финансовое управление, контролирующее поступление всех видов налогов независимо от их последующего распределения. Это финансовое управление функционировало до мая 1945 г.
Экономическое развитие послевоенной Германии во многом связано с именем видного экономиста и государственного деятеля, бывшего министра хозяйства, а затем Канцлера ФРГ профессора Людвига Эрхарда.
Л. Эрхард выступал поборником свободных рыночных отношений. Это требовало определенной и немалой самостоятельности хозяйствующих субъектов, общин, земель, что несовместимо с жесткой централизацией финансовых ресурсов. В послевоенной Германии было законодательно установлено, что государственные задачи должны распределяться между федерацией и землями, входящими в ее состав. При этом федерация и земли раздельно несут расходы, возникающие при выполнении ими своих функций; федерация и земли самостоятельны в вопросах своего бюджетного устройства. Принципы независимого ведения бюджетного хозяйства действуют с учетом необходимости взаимоувязки общегосударственных и земельных интересов при решении конкретных задач и обеспечении финансирования. В то же время для обеспечения финансирования всех трех уровней управления налоговая система Германии построена таким образом, что наиболее крупные источники формируют сразу три или два бюджета. Так, подоходный налог с физических лиц распределяется следующим образом: 42,5% поступлений направляются в федеральный бюджет, 42,5% – в бюджет соответствующей земли и 15% – в местный бюджет. Налог на корпорации делится в пропорции 50 на 50% между федеральным и земельным бюджетами. Налог на предпринимательскую деятельность взимается местными органами управления, но им остается половина, а вторая перечисляется в федеральный и земельный бюджеты. Налог на добавленную стоимость также распределяется по трем бюджетам. Соотношения распределения этого налога могут быть самыми различными и меняться с течением времени, поскольку он служит регулирующим источником дохода.
Германия – одна из немногих стран, где применяется не только вертикальное, но и горизонтальное выравнивание доходов. Высокодоходные земли, как, например, Бавария, Вюртемберг, Северный Рейн–Вестфалия, перечисляют часть своих финансовых ресурсов менее развитым землям, таким, как Саксония, Шлезвиг–Гольштейн. Это явилось итогом многолетнего развития налоговой системы.
Со времен Л. Эрхарда в Германии укоренились важнейшие принципы построения системы налогообложения:
·налоги по возможности минимальны;
·минимальны, или, точнее, минимально необходимы и затраты на их взимание;
·налоги не могут препятствовать конкуренции, изменять чьи–либо шансы;
·налоги соответствуют структурной политике;
·налоги нацелены на более справедливое распределение доходов;
·система должна строиться на уважении к частной жизни человека.
В связи с налогообложением человек должен по минимуму открывать государству свою частную жизнь. Налоговый работник не имеет права никому давать какие–либо сведения о налогоплательщике. Соблюдение коммерческой тайны гарантировано;
·налоговая система исключает двойное налогообложение;
·величина налогов соответствует размеру государственных услуг, включая защиту человека и все, что гражданин может получить от государства.
Основные виды налогов в Германии:
·подоходный налог на физических лиц,
·налог на корпорации,
·налог на добавленную стоимость,
·промысловый налог,
·налог на имущество,
·поземельный налог,
·налог, уплачиваемый при покупке земельного участка,
·страховые взносы,
·налог с наследства и дарения,
·автомобильный налог,
·налог на содержание пожарной охраны,
·акцизы на кофе, сахар, минеральные масла, винно–водочные и табачные изделия,
·таможенные пошлины,
·сборы, идущие на развитие добычи нефти и газа на территории Германии.
Рассмотрим некоторые из них.
В Германии установлены две основные ставки корпорационного налога на прибыль. Если прибыль не распределяется, то ставка налога 50% (до 1990 г. была 56%). На распределяемую в виде дивидендов прибыль ставки существенно ниже – 36% с учетом того, что дивиденды включаются в личные доходы акционеров, подлежащие обложению подоходным налогом. В среднем с учетом налоговых льгот ставка не превышает 42%. Широко используется ускоренная амортизация. Например, в сельском хозяйстве разрешается уже в первый год списать до 50% стоимости оборудования, в первые три года – до 80%. Не облагаются налогом проценты по ссудам.
Акцизы в основном направляются в федеральный бюджет, кроме акциза на пиво, идущего в бюджеты земель. Наибольшие доходы казне обеспечивает акциз на минеральное топливо – 31,8 млрд. марок в 1994 г. Затем идет табачный акциз – 15,5 млрд. марок, около 2 млрд. марок – кофейный. Ставки федеральных акцизов следующие:
·бензин – 0,98 - 1,08 марки на 1 литр в зависимости от содержания в нем свинца;
·мазут для отопления – 9,4 пфеннига на 1 кг;
·табачные изделия – 13 пфеннигов в расчете на 1 сигарету;
·поджаренный кофе – 4,3 марки на 1 кг;
·крепкие спиртные напитки – 2550 марок на 100 литров;
·шампанское – 2 марки на 0,75 литра;
·на страховые сделки – 12% со страхового полиса [28, 61].
Промысловым налогом (это один из основных местных налогов) облагаются предприятия, товарищества, физические лица, занимающиеся промысловой, торговой и другими видами деятельности. Базой для исчисления налога служат прибыль от занятия промыслом и капитал компании. Налоговая ставка определяется муниципальными органами. Характерный пример: ставка 5% от прибыли и 0,2% от стоимости основных фондов. При этом необлагаемый минимум составляет 36 тыс. марок дохода и 120 тыс. марок капитала.
Социальные отчисления от фонда заработной платы составляют 6,8%. Сумма отчислений, как и в США, делится в равной пропорции между нанимателем и работником.
Подоходный налог в Германии взимается с физических лиц по прогрессивной шкале: минимальная ставка – 19% (при годовом доходе до 8153 нем. марок), максимальная – 53% (с дохода свыше 120 тыс. нем. марок) [25, 206]. Необлагаемый минимум – 1536 марок в месяц для одиноких и 3 072 марки для семейных пар. Далее идут налоговые льготы на детей, возрастные льготы, льготы по чрезвычайным обстоятельствам (болезнь, несчастный случай). Например, у лиц, достигших возраста 64 лет, необлагаемый минимум увеличивается до 3 700 марок. У лиц, имеющих земельный участок, не облагаются подоходным налогом 4 750 марок. Максимальная ставка налога применяется к гражданам, чей доход превышает 120 тыс. марок, а для семейной пары – 240 тыс. марок.
Объектом обложения подоходным налогом являются все доходы человека: от наемного труда, самостоятельной работы (у лиц свободных профессий), промысловой деятельности или деятельности в сельском и лесном хозяйстве, от капитала, сдачи имущества в аренду и внаем и все прочие поступления.
Для определения облагаемого дохода из поступлений вычитаются затраты. При этом учитываются и особые расходы, как, например, алименты после развода супругов, взносы на медицинское страхование и страхование жизни, церковный налог, затраты на профессиональное образование и т.д. Подоходный налог с наемных работников удерживается работодателем из их заработка при выплате заработной платы (налог на заработную плату) и перечисляется в налоговые органы.
При определении налога на заработную плату применяются такие категории, как налоговые классы, налоговые таблицы и налоговые карты. Существует шесть налоговых классов, в которые группируются наемные рабочие и служащие:
I класс – холостые рабочие без детей;
II класс – холостые, разведенные или овдовевшие люди, имеющие на содержании ребенка;
III класс – женатые, если в семье работает лишь один из супругов;
IV класс – предусматривает случай, когда работают и муж, и жена, и облагаются налогом раздельно;
V класс – женатые работающие, один из которых облагается по III классу;
VI класс – рабочие, имеющие заработную плату в нескольких местах,
Налоговые таблицы учитывают классы, а также наличие в семье детей, их количество, на чьем содержании они находятся, совместно или раздельно ведется в семье хозяйство. Таблицы учитывают также налоговые льготы.
Удержание налога из заработной платы происходит на основе налоговой карты. Карта заполняется в общине по месту жительства. В ней удостоверяются налоговый класс, количество детей, вероисповедание работающего. Там же отмечается инвалидность, достижение 64-летнего возраста и т. д.
В 1994 г. Германия получила в виде налоговых поступлений 786 млрд. марок. Они распределены так: в федеральный бюджет – 379 млрд. марок, в бюджеты земель – 269 млрд., в бюджеты общин – 97,3 млрд., отчисления в фонды Европейского Союза – 40,7 млрд. марок.
Эволюция налоговой системы Германии от сильных в финансовом отношении земель и слабого государства (империи) через чрезмерную централизацию к разумным финансовым отношениям, строящимся на основе соблюдения интересов регионов и государства, может быть весьма поучительной и для Российской Федерации.
Одной из последних среди промышленно развитых стран Швеция начала осуществлять глобальную перестройку своей фискальной системы по направлениям, ставшим к этому моменту уже стандартными. Новая система налогообложения Швеции была одобрена Парламентом в июне 1990 г. и вступила в силу с 1 января 1991 г.
Как и в других странах, необходимость реформирования налоговой системы возникла в связи с негативными тенденциями, наметившимися в шведской экономике во второй половине 80-х гг. (позже, чем в других развитых странах). В этот период темпы роста инфляции оказались в среднем на 2% выше, чем в странах - конкурентах Швеции, а при значительно возросших затратах на рабочую силу страна существенно отставала по темпам роста ВНП и производительности труда от других государств - членов ОЭСР. Нарастали объемы экспорта национального капитала: в 1988 г. объем инвестиций шведских предпринимателей за рубежом превысил объем вложений в национальную экономику.
Нормативная ставка налога на прибыль корпораций в Швеции в настоящее время составляет 28%, но до 1991 г. она составляла 52%, а с учетом специального налога на финансирование фондов наемных рабочих - 57%, т.е. одной из наиболее высоких среди развитых стран. И даже при наличии различных налоговых льгот норма прибыли у шведских компаний была существенно ниже, чем у их зарубежных конкурентов.
Еще более жестким, чем налог на корпорации, был подоходный налог, включавший подоходный местный и прогрессивный государственные налоги. Номинальная ставка подоходного налога колебалась от 35 до 72%, а у среднеоплачиваемого рабочего с учетом действовавших налоговых льгот фактически начислявшийся подоходный налог изымал около 40% заработной платы. Если же принять во внимание налог на заработную плату (данный платеж производит работодатель, но он существенно влияет на зарплату наемных рабочих), то максимальное налоговое бремя для шведа составляло 73% его доходов. А это означает, что заставить квалифицированных специалистов трудиться сверхурочно, повышать уровень образования, искать дополнительные заработки было весьма проблематично: налоговая система оказывала явно дестимулирующее влияние на трудовую активность населения. Кроме того, применение высоких ставок при системе разнообразных налоговых льгот создавало условия для уклонения от уплаты налогов.
Налог на доход с капитала взимается по ставке 30%. В понятие капитала включается кроме ценных бумаг, процентов по вкладам также владение землей.
Акцизами облагается ограниченная группа товаров: алкоголь, табак, бензин, энергия.
Налог на наследство и дарение ступенчатый – от 10 до 60%. Наследство (дарение) до 200 тыс. крон для супругов и по 50 тыс. крон для каждого ребенка не облагается налогом. Высшая ставка применяется для дальних родственников и при стоимости, превышающей 8 млн. крон.
Одна из крупнейших статей дохода бюджета Швеции – социальные платежи в виде начислений на фонд оплаты труда. Приведем пример начислений на заработную плату работников наемного труда, % (табл. 3).
