1. 1. Понятие налоговой политики государства и методов ее осуществления.
Параметры налоговой системы во многом зависят от проводимой государствомналоговой политики,под которой понимается совокупность осуществляемых государством (муниципальным образованием) мероприятий, направленных на обеспечение своевременной и полной уплаты налогов и сборов, в объемах, позволяющих доставить ему необходимое финансирование. Однако взвешенная налоговая политика должна проводиться с учетом финансовых интересов не только государства, но и налогоплательщиков. Кроме того, налоговая политика должна быть целиком подчинена общепринятым принципам налогообложения.
Налоговую политику осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти, наделенные соответствующей компетенцией. Органом непосредственно ответственным за проведение единой налоговой политики на территории Российской Федерации является Министерство финансов РФ, а за ее выработку и осуществление — Министерство РФ по налогам и сборам.
Налоговая политика проводится (осуществляется) ими посредством методов:
— управления;
— информирования (пропаганды);
— воспитания;
— консультирования;
— льготирования;
— контролирования;
— принуждения.
Управлениезаключается в организующей и распорядительной деятельности финансовых и налоговых органов, которая нацелена на создание совершенной системы налогообложения и основывается на познании и использовании объективных закономерностей ее развития.
Информирование (пропаганда)— деятельность финансовых и налоговых органов по доведению до налогоплательщиков информации необходимой им для правильного исполнения налоговых обязанностей. В данном случае имеется в виду информация о действующих налогах и сборах, порядке их исчисления и сроках уплаты и т.п.
Воспитаниеимеет своей целью привитие налогоплательщикам осознанной необходимости добросовестного исполнения ими своих налоговых обязанностей, и предполагает осуществление просветительской работы по разъяснению необходимости налогообложения для государства и общества.
Консультированиесводится к разъяснению финансовыми и налоговыми органами лицам, ответственным за исполнение налоговых обязанностей положений законодательства о налогах и сборах, применение которых на практике вызывает у них затруднения.
Льготирование— деятельность финансовых органов по предоставлению отдельным категориям налогоплательщиков (плательщиков сборов) возможности не уплачивать налоги или сборы.
Контролированиепредставляет собой деятельность налоговых органов с использованием специальных форм и методов по выявлению нарушений законодательства о налогах и сборах, в конечном счете, нацеленную на достижение высокого уровня налоговой дисциплины среди налогоплательщиков и налоговых агентов.
Принуждениеесть деятельность налоговых органов по принудительному исполнению налоговых обязанностей посредством применения в отношении недобросовестных налогоплательщиков мер взыскания и других санкций.
До недавнего времени при проведении налоговой политики налоговыми органами преимущественно использовались методы управления, контролирования и принуждения, теперь же достаточно активно осуществляется информирование, консультирование и воспитание населения. Это означает, что налоговая политика в большей степени стала учитывать интересы налогоплательщиков. 1. 2. Критерии оптимальности
Еще в эпоху Адама Смита, и даже раньше, экономисты размышляли иписали об эффектах налогообложения. При этом они чаще всего описывали те характеристики налоговых систем, которые им представлялись желательными. Смит насчитывал «четыре максимы, действующие применительно к налогам в целом»:
1. равенство: чтобы люди платили налоги пропорционально своим, доходам;
2. определенность: чтобы налоговые обязательства были ясными лопределенными, а не произвольными;
3. удобство расчетов: чтобы налоги собирались в удобные сроки иудобным для налогоплательщика способом;
4. экономия в сборе налогов: чтобы налоги было недорого собирать и чтобы они не дестимулировали деловую активность.
Второй и третий принципы не обсуждались широко в экономической литературе, наверное, потому, что они очевидно желательны. Между тем вложенные в них идеи часто используют при составлении документов в поддержку прав налогоплательщиков.
Основной интерес экономистов был прикован к первому и последнему принципам. Идея равенства всегда обсуждалась широко и по-прежнему главенствует при оценке любого предложения по налоговой политике. Однако поддержку получила не только высказанная Смитом идея равенства (выплаты налогов пропорционально доходу). Масгрейв дает изложение различных взглядов на то, как должно происходить справедливое распределение налогового бремени. Широко обсуждались также вопросы административных издержек и эффектов, сказывающихся на стимулах (дестимулнрование деловой активности). Предложения по налогообложению чаще всего анализировались исходя из трех критериев:
1. сделать налоги соразмерными (хотя соразмерность разными людьми понимается по-разному);
2. минимизировать административные издержки;
3. минимизировать дестимулирующие эффекты.
Наличие трех разных критериев вызывает определенные сложности, поскольку конкретное политическое предложение обычно должно отвечать только одному, и не более, критерию. Например, выбирая между подушным налогом («общественными сборами») и местным подоходным налогом, необходимым для финансирования расходов местных органов власти, большинство людей будут считать местный подоходный налог более соразмерным, хотя он и вызывает более сильный по сравнению с подушным налогом дестимулирующий эффект в отношении предложения труда. Для того чтобы прийти к решению, надо сопоставить преимущество соразмерности местного подоходного налога с ущербом отдестимулирования труда (не говоря уже о необходимости учета различий в административных издержках).
Стремление максимизировать общественное благосостояние будет связано со стремлением реализовать одну из интерпретаций критерия 1).
Критерий 2) отразится на общественном благосостоянии потому, что более высокие административные издержки потребуют большего валового объема налоговых поступлений, необходимых для финансирования деятельности правительства, что снизит индивидуальные полезности. Критерий 3) вводится в связи с тем, что дестимулирование труда искажает экономику и полезность низкодоходных домашних хозяйств, а отсюда — и общественное благосостояние. Таким образом, все три критерия преобразуются в аспекты общественного благосостояния, становясь соизмеримыми, и поэтому политикой, которую надлежит выбрать, становится политика, обеспечивающая наивысший уровень общественного благосостояния.
В этом заключается одна из основополагающих идей оптимального налогообложения, но ее анализ обычно не доводится до конца. Экономисты находят довольно трудным моделирование отношений, связывающих налоговые ставки и административные издержки. По этой причине они в своих исследованиях обычно пренебрегали административными издержками и ограничивались лишь критериями 1) и 3). Фактически они пытались определить такие налоговые системы, в которых обеспечивался бы наилучший компромисс между равенством (или соразмерностью) и эффективностью (или стимулами). Это небрежение к административным издержкам является главным недостатком многих исследований по оптимальному налогообложению.
Существует тесная связь между анализом оптимального налогообложения и налоговой реформой: налоговая система будет оптимальной, если в ней больше невозможно провести какие-либо реформы, увеличивающие общественное благосостояние.
Полезные разъяснения касательно анализа налоговой реформы приводятся у Ахмада и Стерна (1991).
Более скромные цели анализа налоговой реформы ведут к меньшим информационным потребностям: необходимо знать всего лишь то, как экономические агенты будут реагировать на весьма незначительные изменения в налогах по сравнению с крупными изменениями, которые могли бы иметь место при движении к оптимальной налоговой структуре. В этом заключается определенное преимущество, и следует заметить, что страна, которая последовательно проводит ряд налоговых реформповышающих общественное благосостояние, достигает оптимальности.
Практический подход в налоговой политике должен совмещать в себе глубокие выводы как из теории оптимального налогообложения, так и из анализа налоговой реформы. 1. 3. Стратегические цели и тактические задачи налоговой политики.
Сложившиеся в государстве те или иные закономерности налоговых отношений отражают тактику и стратегию налоговой политики, являющейся составной частью финансовой политики. Содержание и цели налоговой политики обусловлены социально-экономическим строем общества и интересами социальных групп, стоящих у власти.
В условиях высокоразвитых рыночных отношений налоговая политика используется государством для перераспределения избыточных доходов преимущественно в социальных целях, а также для территориального экономического развития, регулирования доходности населения. Задачи налоговой политики сводятся к обеспечению государства финансовыми ресурсами, созданию условия для регулирования хозяйства страны в целом, сглаживанию возникающих в процессе рыночных отношений экономических диспропорций.
Российские ученые выделяют несколько типов налоговой политики:
Первый тип – политика максимальных налогов, характеризующаяся принципом «взять все, что можно». При этом государству уготовлена «налоговая ловушка», когда повышение налогов не сопровождается приростом государственных доходов. Предельная граница ставок определена и зависит от множества факторов в каждом конкретном случае. Зарубежные ученые называют предельную ставку в 50%.
Второй тип – политика разумных налогов, способствующая развитию предпринимательства, обеспечивая ему благоприятный налоговый климат. Предприниматель максимально выводится из налогообложения, но это ведет к ограничению социальных программ, поскольку государственные поступления сокращаются.
Третий тип – налоговая политика, предусматривающая достаточно высокий уровень обложения, но при значительной социальной защите. Налоговые доходы направляются на увеличение различных социальных фондов. Такая политика ведет к раскручиванию инфляционной спирали.
В сильной экономике все указанные типы налоговой политики успешно сочетаются. Для России характерен первый тип налоговой политики в сочетании с третьим.
Налоговая политика и налоговый механизм определяют роль налогов в обществе. Эта роль неоднозначна по отношению к структуре бюджетных интересов и по отношению к интересам субъектов хозяйствования. Для бюджета рост налоговых изъятий является положительным фактором, а для субъектов хозяйствования оценивается как отрицательный фактор, побуждающий их минимизировать налоговые обязательства разными способами. Из-за тяжести налогового бремени, несправедливых принципов обложения минимизация налогов зачастую носит незаконный характер. Роль налогов постоянно меняется в зависимости от изменения приоритетов системы государственных органов управления. В отличие от функций роль налогов более подвижна и многогранна, она отражает в концентрированном виде интересы и цели определенных социальных групп и партий, стоящих у власти. 2. 1. Конституционный принцип единства налоговой политики.
Конституционный принцип единства налоговой политики обусловливает принцип единства системы налогов. Однако его значение этим не ограничено. Он предъявляет определенные требования не только к перечню налогов, но и к содержанию законов о налогах, принимаемых на федеральном, региональном и местном уровнях.
Согласно ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Единство экономического пространства — непременный атрибут государства с рыночной экономикой, условие свободного и динамичного развития общества.
Принцип единства экономического пространства реализуется посредством различных механизмов, в том числе и финансовых.
Реализация данных принципов — одно из направлений деятельности Правительства РФ. Статья 114 Конституции РФ определяет, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой и денежной политики.
Как следует из приведенных статей Конституции РФ, содержание принципа единой финансовой политики состоит не в сосредоточении у федерального центра всех финансовых полномочий, а в разработке им единых обязательных стандартов финансовой деятельности, обеспечивающих условия формирования бюджетов Федерации и территорий при поддержании баланса прав и интересов всех участников финансовых отношений.
Указанные статьи Конституции РФ лежат в основе сформулированного КС РФ принципа единой финансовой политики, включающей и единую налоговую политику.
Содержанием единой налоговой патетики является недопущение установления налогов, нарушающих единство экономического пространства Российской Федерации.
Конституция РФ не исключает принятия субъектами Федерации налогового законодательства, направленного на создание более привлекательных условий хозяйствования по сравнению с другими территориями. Такие действия могут иметь место исключительно в пределах, установленных федеральным законодательством. Так, субъекты Федерации могут снизить ставки налога на прибыль по сравнению с установленными в федеральном законе (в отношении части налога, зачисляемой в региональный бюджет).
Ограничение политики налоговых льгот может происходить и от налогового, и от бюджетного законодательства. Чрезмерная увлеченность созданием льготных условий налогообложения подрывает доходную базу территории и вызывает потребность в дополнительных дотациях и субсидиях из федерального бюджета.
Политика расширения налоговых льгот может привести к созданию условий, позволяющих формировать бюджеты одних территорий за счет доходов других территорий. Вероятность этого особенно велика при существующей несовершенной системе налоговой регистрации субъектов предпринимательской деятельности.
Единство налоговой предполагает, что условия налогообложения, устанавливаемые в регионах и местностях, не будут действовать искажающе на объективно складывающиеся рыночные отношения, не будут приводить к снижению доходов других регионов и местностей.
Не всякое снижение уровня налогообложения приводит к нарушению этого принципа. Можно выделить несколько признаков, которые свидетельствуют о недобросовестной налоговой политике региона:
• условия налогообложения таковы, что особые выгоды получают только нерезиденты или же эти выгоды возникают в связи с операциями с нерезидентами;
• условия налогообложения препятствуют регионам, откуда происходят получатели выгод, учитывать при формировании налоговой базы результаты их деятельности в данном регионе;
• налоговые преимущества предоставляются, если налогоплательщик не ведет реальной экономической деятельности в данном регионе или ведет ее в минимальном объеме;
• правила определения налогооблагаемой базы отличаются от общепринятых;
• принимаются меры «неразглашению конкретных условий налогообложения; практикуется при внешнем соответствии налогового законодательства общепринятым правилам, изменение условий налогообложения по договоренности, достигнутой на административном уровне, т.е. скрыто.
Законы субъектов Федерации, нарушающие принцип единства налоговой политики, решениями судебных органов могут быть признаны недействительными.
В Постановлении от 21 марта 1997 г. КС РФ отметил, что «единство экономического пространства и, следовательно, единство налоговой системы обеспечивается единой системой федеральных налоговых органов».
Этот принцип построения системы налоговых органов определяется принципом единства налоговой политики: для обеспечения единообразного применения налогового законодательства требуется наличие одного контрольного органа. Поэтому Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России) в качестве единой системы контроля за соблюдением налогового законодательства осуществляет свои полномочия в отношении как государственных, так и местных налогов.
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации.
МНС России является независимой системой контроля за соблюдением налогового законодательства. Независимость понимается прежде всего как независимость от местных органов власти и управления. Это конкретное проявление принципа разделения властей, системы «сдержек и противовесов": праву местных органов власти вводить местные налоги, устанавливать ставки платежей, определять льготы противостоит обязанность налоговых инспекций действовать в строгом соответствии с буквой и духом закона. Налоговые инспекции имеют право выполнять только те решения и постановления по налоговым вопросам региональных и местных органов власти, которые приняты в соответствии с законом и в пределах предоставленных им прав. Региональные и местные органы власти и администрация не имеют права изменять или отменять решения налоговых органов, а также давать им оперативные руководящие указания.
МНС России — централизованная система контроля за соблюдением налогового законодательства. 2. 2. Имитационный анализ налоговой политики.
Имитационный анализ служит в настоящее время важным дополнением к эмпирическим исследованиям. Он позволяет исследователям проводить «испытание» конкретных гипотез о динамике сбережений на соответствие эмпирическим закономерностям для выявления возможной эмпирической значимости определенных видов динамики сбережений или проведения эконометрического анализа. Имитационные модели дают возможность изучения более сложных и реалистичных политических вопросов и более глубокого, по сравнению с другими методами, понимания относительной практической значимости ключевых параметров.
В качестве примера использования имитационных моделей динамики сбережений рассмотрим, ситуацию с предохранительными сбережениями. Первый и второй вид рыночного несовершенства возникает вследствие действия на рынках аннуитетов и ограничений ликвидности. Еще один, третий, вид рыночного несовершенства возникает вследствие тех трудностей, с которыми потребители могут сталкиваться при страховании себя от риска неопределенности заработков. Неопределенность заработков может вызываться риском безработицы, шоками в производственном или профессиональном равновесии, действующими на заработную плату, состоянием здоровья индивида и другими рисками. Такие связанные с получением трудовых доходов риски страхуются нелегко, поскольку подобный вид страхования создает очевидные отрицательные стимулы к предложению труда. Поэтому домашние хозяйства должны уметь «самоподстраховываться» с помощью предохранительных сбережений.
Учеными были разработаны модели «предохранительных» сбережений, в которых домашние хозяйства накапливают богатство в форме страхования от риска, связанного с получением трудовых доходов. В общем виде эти модели технически сложны, так как предусматрива-10Т оптимизацию в условиях многопериодной неопределенности. Вместе с тем они с успехом могут быть построены на основе имитации данных об уровнях заработков и риска и правдоподобных характеристик предпочтения. Одной из целей таких имитационных моделей является.определение объема сбережений, который домашнее хозяйство •может позволить себе, исходя из предохранительных мотивов.
Имитационные методы моделирования, кроме того, позволяют раскрыть качественные свойства моделей предохранительных сбережений, которые было бы трудно выявить, используя методы общего теоретического анализа. Например, модели с предохранительными сбережениями демонстрируют наличие у пожилой части населения "избыточной чувствительности» потребления к текущим доходам и низким уровнем накопления «отрицательного» богатства. Эти модели основаны и в том и в другом случае на эмпирических наблюдениях. Некоторые ученые находят несоответствие этих моделей моделям, построенным на основе гипотезы о соотношении стандартного жизненного цикла и постоянного дохода. Однако, по их мнению, они столь же успешно свидетельствуют в пользу рационирования кредита или существования «наследственного» мотива к сбережениям. Даже если с формальной точки зрения такие имитационные модели не Могут считаться эмпирическим обоснованием мотива к предохранительным сбережениям, то, по крайней мере, они служат убедительным объяснением того, что может лежать в основе некоторых явных аномалий, встречающихся в эмпирических исследованиях. Имитационный анализ выявляет качественные эффекты налоговой политики, он позволяет оценить различные эффекты в количественном отношении.
Когда рынки капитала несовершенны, вполне вероятно, что анализ налогообложения и сбережений по благосостоянию будет значительно меняться. Вместе с тем у аналитика имеется немного возможностей для понимания последствий налоговой политики, проводимой в подобной среде. Взаимоотношения факторов рыночного несовершенства и налоговой политики настолько сложны, что проведение чисто теоретического анализа крайне проблематично. 4.2. Налоговое регулирование и его особенности в России
Налоговое регулирование — совокупность мер косвенного воздействия государства на развитие производства путем изменения нормы изъятия в бюджет за счет повышения или понижения общего уровня налогообложения. Это ставки прямого индивидуального подоходного налога, налогу на прибыль, косвенных налогов, налоговых скидо^ на инвестиции («налоговый кредит») разнообразных специальных налоговых льготу поощряющих деловую активность.
Осуществляя воздействие на экономику, государство, как правило, стремится к достижению:
— постоянного устойчивого экономического роста;
— стабильности цен на основные товары и услуги;
— полной занятости трудоспособного населения;
— определенного минимального уровня доходов населения;
— социальной защищенности граждан, в первую очередь пенсионеров, инвалидов, многодетных;
— равновесия во внешнеэкономической деятельности.
Достичь этих целей одновременно практически невозможно. Так, если начинают расти цены, то необходимо проводить меры по их ограничению и регулированию. Но ограничение цен почти наверняка приведет к замедлению экономического роста и снижению занятости. Достижение полной занятости с той же неизбежностью приведет к повышению цен, ибо надо выплачивать заработную плату большему количеству людей и к тому же снизится конкуренция на рынке труда. Рост заработной платы стимулирует ускорение автоматизации производства и увеличивает безработицу. Снижение налогов, увеличение государственных расходов на социальные цели порождает бюджетный дефицит, инфляцию, рост цен. Таким образом, сбалансированность, оптимизация налоговых регуляторов — первейшая задача налоговой политики государства.
Основным инструментом государственного регулирования является налоговая политика и финансовое воздействие на частное предпринимательство. При помощи сугубо экономических регуляторов, свойственных рыночному хозяйству (налогообложение, кредитование, инвестирование), государство побуждает осуществлять хозяйственную деятельность, удовлетворяющую общественные потребности. Наряду с выполнением чисто фискальной функции система налогов и сборов служитмеханизмом экономического воздействия на общественное производство, его структуру и динамику, размещение, ускорение научно-технического прогресса.Налогами можно стимулировать или, наоборот, ограничивать деловую активность, а следовательно, развитие тех или иных отраслей предпринимательской деятельности; создать предпосылки для снижения издержек производства и обращения частных предприятий, для повышения конкурентоспособности национальных предприятий на мировом рынке. С помощью налогов можно проводить протекционистскую экономическую политику или обеспечить свободу товарному рынку. Налоги создают основную часть доходов государственного, региональных и местных бюджетов, обеспечивая возможность финансового воздействия на экономику через расходную часть.
Основные направления воздействия финансово-бюджетного механизма государства на процесс расширенного воспроизводства следующие:
— бюджетное субсидирование, например, на закупки излишков сельскохозяйственной продукции, на поддержание розничных цен;
— государственные инвестиции в экономику;
— прямое субсидирование предприятий в виде дотаций или возвратных ссуд, кредитная политика. Получение государственных кредитов избавляет от риска и высвобождает собственные средства компаний;
— введение при необходимости денежно-кредитных ограничений: регулирование цен, условий потребительского кредита, ограничение кредита, валютный контроль;
— лицензирование;
— совершенствование законодательства о частной торговле: стандартизация продукции, государственный арбитраж, антитрестовское законодательство;
— финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;
— осуществление эффективной налоговой политики. 3. 2. Налоговое регулирование в зарубежных
странах
В зарубежных странах также используются финансово-кредитные и налоговые рычаги регулирования народного хозяйства.
Государственными и муниципальными властями осуществляется значительная часть капитальных вложений в экономическую инфраструктуру. В регулирование экономики во многих странах активно вовлекаются местные органы управления. В 80-х гг. был проведен опрос мэров 326 крупнейших городов США. Среди наиважнейших проблем около 90 процентов мэров назвали экономическое развитие и обеспечение безопасности граждан. При этом каждый четвертый мэр поставил проблему увеличения занятости на первое место по значению и важности, а 70 процентов назвали ее в качестве одной из трех первоочередных задач.
