По горизонтали центральный аппарат ГНС РФ, а также налоговые органы регионального и местного звена организованы по функциональному признаку. Например, в этих органах могут создаваться управления(отделы) косвенных налогов, камеральных проверок, налогов и сборов во внешнеэкономической деятельности, налогообложения физических лиц и т. п.
В структуре ГНС РФ существует совещательный орган – коллегия в составе двадцати двух человек.
Различным звеньям ГНС РФ свойственны различные функции.
Основные функции местного звена ГНС РФ:
– учет налогоплательщиков;
– контроль за выполнением налогоплательщиками и другими участниками налоговых отношений требований налогового законодательства;
– исчисление окладных налогов;
– оперативно-бухгалтерский учет сумм налогов;
– контроль за выполнением требований законодательства в отношении наличного денежного обращения;
– применение мер по пресечению нарушений налогового законодательства;
– применение мер ответственности к нарушителям налогового законодательства;
– учет, оценка и реализация имущества, подлежащего обращению в собственность государства (конфискованное, бесхозное, клад и т. д.);
– контроль за соблюдением установленного порядка зачисления экспортной валютной выручки.
Данные функции являются общими для всех налоговых органов. Центральным аппаратом ГНС РФ дополнительно выполняются следующие функции:
– организация, координация и контроль работы ГНИ;
– аналитическая и статистическая деятельность;
– разработка и издание инструктивных и методических у казаний но применению
налогового законодательства;
– контроль за актами, издаваемыми министерствами и ведомствами и связанными с налогообложением;
– выработка налоговой политики, подготовка проектов законодательных актов и международных договоров о налогообложении, решение вопросов международного сотрудничеств налоговой сфере.
Региональное звено ГНС РФ выполнят общие функции, также ряд функций, присущих центральному звену: по организации, координации и контролю деятельности нижестоящих налоговых инспекций и обобщению практики. Полномочия ГНС РФ установлены в многочисленных нормативных актах, в частности в Федеральных законах, Указах Президента Российской Федерации и Постановлениях Правительства Российской Федерации.
Вместе с тем следует отметить, что многочисленные пробелы и противоречия в налоговом законодательстве приводят на практике к неоправданному расширению дискреционных (осуществляемых по своему усмотрению) полномочий налоговых органов как способу восполнения (компенсации) механизмов правового регулирования. Представляется, что данная проблема требует скорейшего разрешения путем четкой регламентации полномочий налоговых органов по многим направлениям их деятельности. изданию нормативных актов, процедурам проведения проверок и применения штрафных санкций, по возмещению налогоплательщикам убытков в случае совершения неправомерных действий и др.
Правовое положение налоговых органов является предметом исследования юридической науки. Наиболее полно данная проблема была рассмотрена в работе С.Пепеляева «Правовое положение органов Государственной налоговой службы Российской Федерации».
Полномочия налоговых органов можно классифицировать по следующим основаниям:
– по функциональному признаку, т.е. в соответствии с возложенными на ГНС РФ законодательством функциями и задачами;
– по сфере действия, регулируемой соответствующей отраслью законодательства;
– по содержанию правоотношений: административные и гражданско-правовые;
– по субъектам применения – юридическим лицам, физическим лицам, банкам и т.д.;
– по организационной направленности: организация внешнего контроля за соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками и организация внутреннего контроля за работой должностных лиц налоговых органов[20,45].
Исходя из функций налоговых органов можно выделить следующие группы полномочий:
1) Полномочия по учету налогоплательщиков.
2) Полномочия по контролю за выполнением налогоплательщиками налогового законодательства:
3) Полномочия налоговых органов но исчислению окладных налогов:
4) Полномочия по ведению оперативно-бухгалтерского учета сумм налогов и других платежей.
5) Полномочия но применению мер, направленных на пресечение (предотвращение) нарушений налогового законодательства;
6) Полномочия по применению восстановительных мер для предотвращения или ликвидации убытков, нанесенных налогоплательщику или бюджету:
7) Полномочия во применению мер ответственности к нарушителям налогового законодательства:
8) Полномочия по контролю выполнения субъектами предпринимательской деятельности требований законодательства в отношении наличного денежного обращения:
9) Полномочия налоговых органов в сфере валютного контроля.
1О) Полномочия налоговых инспекций по взысканию сумм штрафов, наложенных иными государственными инспекциями и контрольными органами, по исполнению судебных актов.
11) Полномочия по изданию инструктивных и методических указаний по применению законодательства о налогах.
По сфере действия полномочия ГНС РФ подразделяются следующим образом:
- налоговые, предоставленные в соответствии с налоговым законодательством;
- валютные: ГНС РФ, являясь агентом валютного контроля, вправе осуществлять контроль за соблюдением налогоплательщиками валютного законодательства;
- расчетные: Указом Президента РФ предусмотрены штрафные санкции за нарушения в работе с денежной наличностью, которые налагаются ГНС РФ;
- внебюджетные: налоговым органам предоставлено право проверять соблюдение налогоплательщиками законодательства о государственных внебюджетных фондах и налагать взыскания за нарушения, связанные с исчислением и уплатой взносов во внебюджетные фонды.
При осуществлении полномочий ГНС РФ может вступать в правоотношения, которые по своему содержанию разделяются на административные и гражданско-правовые :
а) ГНС РФ является органом, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях. Такие дела рассматриваются по общим правилам, закрепленным в Кодексе об административных правонарушениях (КоАП) РФ.
б) В соответствии с Законом РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» налоговым органам предоставлено право обращаться в суд по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Например, налоговые органы вправе предъявить налогоплательщику иск о признании сделки недействительной и взыскании всего полученного в доход государства.
При осуществлении полномочий налоговых органов необходимо учитывать следующие особенности: к должностным лицам налоговых служб неприменим принцип «разрешено все, что не запрещено законом, так как должностное лицо действует только в рамках своей компетенции по принципу «разрешено то, что прямо установлено законом»;
2) служебные права должностных лиц налоговых органов являются их обязанностями, и наоборот;
3) любые права должностных лиц налоговых органов реализуются только в пределах функций данного налогового звена и с учетом основной задачи ГНС РФ – контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов.
Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации .
Особое место в налоговых отношениях занимают органы налоговой полиции. Экономические реформы с самого начала обусловили неизбежность возрождения и становления налоговой системы в России. Но молодое государство столкнулось с проблемой крайне низкой налоговой дисциплины и массовыми уклонениями от уплаты налогов, Поэтому за уклонение от их уплаты законодательно была введена уголовная ответственность. Выявлять подобные преступления силами органов Государственной налоговой службы стало весьма проблематично, да и небезопасно. Ситуация осложнялась криминализацией экономических отношений и существованием параллельно так называемого теневого бизнеса. Для защиты государственных интересов было создано специальное правоохранительное ведомство, обладающее теми же полномочиями по контролю за соблюдением налогового законодательства, что и налоговый орган.
Условно историю становления налоговой полиции можно раз бить на три этапа.
На первом этапе, с марта 1992 года по июль 1993 года, она носила несколько иное название – Главное управление налоговых расследований (ГУНР), которое организационно входило в структуру Государственной налоговой службы Российской Федерации, что было закреплено соответствующим Указом Президента России от 30 сентября 1992 года №1148.
На втором этапе согласно Закону РФ от 24 июня 1993 года №5238 "О федеральных органах налоговой полиции", вступившему в силу 15 июля этого же года, правопреемником Главного управления налоговых расследований при ГНС России стал Департамент налоговой полиции Российской Федерации.
В декабре 1995 года ведомство приобрело новый статус. После вступления в действие Федерального закона от 17 декабря 1995 года №200-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции" и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" Департамент был преобразован в Федеральную службу налоговой полиции Российской Федерации (ФСНП России)[17]. Важность этой вехи в становлении налоговой полиции определило не переименование, а главным образом наделение ее дополнительными полномочиями. В частности, она получила право на ведение собственного предварительного следствия, будучи до этого только органом дознания. Федеральная служба налоговой полиции – это специализированный правоохранительный федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий законность и правопорядок в сфере налоговых и связанных с ней правоотношений.
Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации (ФСНП РФ) входит в структуру федеральных органов исполнительной власти (Указ Президента РФ от 14 августа 199б года №1177)[25].
Федеральные органы налоговой полиции (ФОНП) являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской федерации.
Их задачами являются:
– выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений;
– обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защиты их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей;
– предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
Практически во всех странах с рыночной экономикой (как устоявшейся, так и развивающейся) существуют ведомства, решающие аналогичные задачи по борьбе с налоговыми преступлениями: В одних государствах они функционируют в рамках министерства финансов (например, в США), или налоговых органов (Великобритания), других налоговые сыщики состоят в штате министерств внутренних дел (Германия). Интересна практика Итальянской Республики, где и таможенники, и пограничники, и налоговые полицейские объединены в Финансовую гвардию.
ФСНП России является абсолютно самостоятельным ведомством на правах государственного комитета и независима относительно других контролирующих и правоохранительных органов.
Закон обязывает ФОНП осуществлять свою деятельность во взаимодействии с другими государственными органами: законодательными (федеральными и на местах), контрольно-исполнительными (например, Госналогслужбой России, Федеральной службой по валютно-экспортному контролю, Федеральной службой по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию, Федеральной службой по делам о несостоятельности, ведомствами, уполномоченными решать вопросы лицензирования того или иного вида деятельности, а также регистрации субъектов
предпринимательской деятельности и пр.), правоохранительными (ФСБ, МВД, ГТК, прокуратура, судом). Основой такого взаимодействия является обеспечение контроля за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов, сборов и других обязательных платежей. Принципы и порядок взаимодействия в ряде случаев определены частично или полностью законодательными актами, а если на этот счет указаний в законах нет, – то на основе двух и/или многосторонних межведомственных соглашений (положений, регламентов и т.п.). Такие межведомственные документы могут приниматься как на федеральном, так и на региональном уровнях. Например, Управление Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации по г. Москве имеет соглашения о взаимодействии с Московской регистрационной палатой, Московской лицензионной палатой, с ГУВД г. Москвы и т.д.
Несмотря на уже большой стаж существования налоговой полиции, многие продолжают путать ее с органами Госналогслужбы. Возможно, это связано как раз с тем, что налоговая полиция "родилась" внутри налоговой службы, а также с предоставленным ФОНП правом проведения проверок соблюдения юридическими и физическими лицами налогового законодательства, в рамках которого они пользуются одной и той же методикой выявления нарушений в налоговой сфере.
Принципиальное отличие этих двух ведомств состоит в исполнении ими различных функций государственной власти.
Госналогслужба России (и соответствующие госналогинспекции на местах) выполняют контрольно-исполнительные властные функции. Иными словами, это фискальный орган, обеспечивающий контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов, сборов и других обязательных платежей. А налоговая полиция – орган правоохранительный, направленный на борьбу с правонарушениями в этой сфере.
Соответственно отличия есть и в алгоритмах работы налоговой полиции и налоговой инспекции. Порядок взаимодействия ФОНП с налоговыми органами в общем виде определен в Законе Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции". Одной из форм такого взаимодействия является проведение совместных проверок при реализации оперативных материалов. Совместно могут проводиться и контрольные проверки правильности уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей юридическими и физическими лицами. При этом ведомство, к которому обращаются за помощью, обязано принять решение о выделении специалистов в течение 5 дней с момента поступления мотивированного запроса. Другая форма взаимодействия – взаимное информирование. Налоговые органы передают в территориальные органы налоговой полиции материалы о выявленных фактах уклонения от уплаты налогов в крупных размерах в десятидневный срок. В свою очередь, ФОНП обязаны принять по этим материалам решение в соответствии с законодательством, а также известить налоговые органы о реализации оперативных материалов по фактам выявления и пресечения налоговых преступлений, о контрольных проверках налогоплательщиков. Третья форма взаимодействия – обеспечение личной безопасности сотрудников налоговых органов и членов их семей. Для этого необходим мотивированный запрос со стороны налоговых органов.
Деятельность ФОНП основывается на Конституции Российской Федерации, Конституциях республик в составе Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации и ее субъектов, регулирующих отношения в области налогообложения и правоохранительной деятельности. Основными законодательными и нормативными актами , регламентирующими деятельность налоговой полиции, являются:
– Закон Российской Федерации от 24.06.93 г. № 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции" (с изменениями и дополнениями), который определяет их правовой статус, принципы организации и деятельности, систему и структуру, полномочия[16];
– Федеральный закон от 12.08.95 г. №144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", который определяет содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и закрепляет систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий;
– Закон Российской Федерации от 27.12.91 г. №2118-1 "Об основах налоговой системы Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями), который определяет наряду с общими принципами построения налоговой системы в Российской Федерации права, обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов;
– Закон Российской Федерации от 21.03,91г. №943-1 "О государственной налоговой службе РСФСР" (с последующими изменениями и дополнениями):
– Закон Российской Федерации от 09.10.92г №3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле":
– Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 05.05.95г. №70-ФЗ, определяющий наряду с Федеральным конституционным законом от 28.04.95 г. №1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" порядок судопроизводства в арбитражных судах;
– Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, определяющий порядок судопроизводства по гражданским делам;
– Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, определяющий порядок производства по уголовным делам;
– Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, определяющий порядок производства по делам об административных правонарушениях;
– Указ Президента Российской Федерации от 14.02.96 г. №199 "О некоторых мерах по реализации решений об обращении взыскания на имущество организаций";
– Ряд других законодательных и подзаконных актов, касающихся налогообложения.
Деятельность ФОНП осуществляется на основе следующих принципов:
– законности;
– уважения прав и свобод человека и гражданина;
– подконтрольности и подотчетности высшим органам законодательной и исполнительной власти Российской Федерации;
– сочетания гласных и негласных форм деятельности.
– аполитичности.[16]
Федеральные органы налоговой полиции являются централизованной системой с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим и Директору Федеральной службы налоговой полиции российской Федерации (ФСНП России).
Это означает, что они не имеют подчиненных отношений с местными органами представительной и исполнительной власти (для сравнения: органы внутренних дел и госналогинспекции имеют двойное подчинение). Систему ФОНП составляют :
– Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации, действующая на правах государственного комитета Российской Федерации;
– органы ФСНП (управления, отделы) по субъектам Российской Федерации по республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономным областям, автономным округам)
– так называемые территориальные органы;
– а также местные органы налоговой полиции.
Такова система федеральных органов налоговой полиции. Государственный таможенный комитет Российской Федерации
Статьей 8 Таможенного кодекса РФ установлено, что таможенное дело непосредственно осуществляют таможенные органы Российской Федерации, являющиеся правоохранительными органами и составляющие единую систему.
Б. Габричидзе в этой связи было предложено следующее определение: Таможенный орган – это орган исполнительной власти, являющийся но своему характеру правоохранительным. действующий от имени государства и наделенный властными полномочиями выполняющий свои задачи и функции в сфере таможенного дела и в других связанных с ним областях и участках управления с помощью присущих ему форм н методов деятельности. [30,93]
Многочисленные функции таможенных органами установлены в ст. 10 Таможенного кодекса РФ. Учитывая, что одной из главных их функций является взимание таможенных пошлин и налогов (сбор налогов), а также борьба с нарушениями налогового законодательства, относящегося к товарам, перемещаемым через таможенную границу России, таможенные орган необходимо рассматривать как государственные органы со специальными полномочиями в деле установления и взимания налогов.
Полномочия таможенных органов в налоговой сфере распространяются только на НДС и акцизы, применяемые к товарам, ввозимым на таможенную территорию России и вывозимым с этой территории, а также на таможенную пошлину, которая в соответствии со ст. 19 Закона об основах налоговой системы отнесена к федеральным налогам.
Деятельность таможенных органов в налоговой сфере необходимо рассматривать в неразрывной связи с остальными направлениями их деятельности, поскольку данные направления (например, таможенное оформление) способствуют и непосредственно обеспечивают уплату налогов и таможенных пошлин.
Деятельность таможенных органов регламентируется Таможенным кодексом РФ и другими нормативными актами, а также Законом об основах налоговой системы как документом более общего характера.
Система таможенных органов Российской Федерации основана на принципе единства. Данный принцип означает взаимосвязь всей системы таможенных органов, в которую входят:
1) Государственный таможенный комитет Российской Федерации;
2) региональные таможенные управления Российской Федерации;
3) таможни Российской Федерации;
4) таможенные посты Российской Федерации.
Все эти таможенные органы находятся в иерархической соподчиненности. В свою очередь, они не подчинены органам представительной (законодательной) и исполнительной властей субъектов Российской Федерации, хотя тесно взаимодействуют с ними.[5,25]
Центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим непосредственное руководство таможенным делом, является Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК РФ). В случаях, предусмотренных Таможенным кодексом РФ и иным законодательством Российской Федерации, ГГК РФ издает в пределах своей компетенции нормативные акты по таможенному делу, обязательные для исполнения всеми таможенными органами Российской Федерации и иными государственными органами Российской Федерации, предприятиями, учреждениями, организациями, а также должностными лицами и гражданами.
Территориальные органы таможенной системы образуются следующим образом. ГТК РФ создает, реорганизует и ликвидирует региональные таможенные управления и таможни. Региональные таможенные управления создают, реорганизуют и ликвидируют таможенные посты. Границы таможенных регионов и границы, в которых осуществляют свою деятельность таможни, как правило, не совпадают с границами субъектов Российской Федерации и административно-территориальных единиц.[9,105]
Таможенные органы в налоговой сфере наделены специальными полномочиями .
Полномочия по взиманию налогов и таможенных пошлин:
В соответствии со ст. 120 Таможенного кодекса РФ налоги и таможенные пошлины уплачиваются таможенному органу Российской Федерации. Средства, полученные от взимания таможенных пошлин, НДС и акцизов, вносятся в федеральный бюджет. Уплата налоговых платежей и таможенных пошлин, как правило, предшествует таможенному оформлению. В исключительных случаях решением таможенного органа, производящего таможенное оформление, плательщику может быть предоставлена отсрочка или рассрочка уплаты налогов и пошлин.
Неуплаченные налоги и таможенные пошлины взыскиваются таможенным органом Российской Федерации в бесспорном порядке независимо от времени обнаружения факта неуплаты, за исключением взыскания платежей с физических лиц, перемещающих товары через границу Российской Федерации не для коммерческих целей, с которых взыскание производится в судебном порядке.
На сумму задолженности таможенные органы взыскивают пеню в размере 0,3% суммы недоимки за каждый день просрочки, включая день уплаты или взыскания в бесспорном порядке, а при отсутствии у плательщика денежных средств взыскание обращается на его имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При попытке уклонения от уплаты таможенных платежей ГТК РФ по представлению таможенного органа вправе принять решение о приостановлении операций по счетам плательщика до момента фактической уплаты, и оно является обязательным для исполнения банками и иными кредитными учреждениями.
Таможенные органы осуществляют возврат излишне уплаченных или взысканных налогов и таможенных пошлин.
Таможенный кодекс РФ подробно регламентирует также полномочия таможенных органов при осуществлении производства по делам о нарушениях правил уплаты налогов и таможенных пошлин и привлечении к ответственности за нарушения правил уплаты налогов и таможенных пошлин.
В соответствии со ст. 455 Кодекса таможенные органы несут ответственность за убытки или вред, причиненные ими лицам и их имуществу неправомерными решениями, действиями или бездействием, а равно неправомерными решениями, действиями или бездействием своих должностных лиц и иных работников при исполнении ими служебных или трудовых обязанностей. Финансовые и казначейские органы
Понятие единой системы финансовых органов.
Пунктом 2 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства РФ от 19 августа 1994 г. М 984) установлено, что Министерство финансов РФ (Минфин РФ), министерства финансов республик, финансовые управления и другие органы управления финансами в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах и органы федерального казначейства входят в единую систему органов по государственного управления финансами в Российской Федерации[24].
